Число членов, составляющих палату представителей, – еще одна очень важная сторона вопроса, над которым, пожалуй, стоит поразмыслить при создании этой ветви федерального законодательства. Вряд ли найдется еще одна статья во всей конституции, которая заслуживает, мне думается, большего внимания – таким весом и такой явной силой обладают доводы, с какими на нее нападают. Обвинения, ей предъявляемые, сводятся к тому, что, во-первых, столь малое число представителей – ненадежный оплот для защиты общественных интересов; во-вторых, они вряд ли будут обладать достаточными знаниями местных обстоятельств, определяющих жизнь их многочисленных избирателей; в-третьих, избранники эти будут выходцами из того слоя граждан, в котором очень мало сочувствия к чаяниям большинства народа, и они, скорее всего, будут постоянно радеть немногим за счет угнетения многих; в-четвертых, каким бы малым ни было это число на первых порах, оно с каждыми новыми выборами будет еще более несоразмерным должному в силу роста населения и тех препятствий, которые возникнут для соответственных изменений числа представителей.
По такому поводу можно в общем заметить, что эта политическая проблема – определение наиболее удачного числа представителей в законодательном собрании – труднее всех поддается верному решению. Равно как нет другого вопроса, в котором политика отдельных штатов расходится больше, проведем ли мы тут сравнение между их законодательными ассамблеями непосредственно по числу представителей или же по отношению [c.369] к численности избирателей. Не станем останавливаться на различиях, существующих между самым малым и самым большим штатом, такими, как Делавэр, где число представителей в самой многочисленной законодательной ветви равно двадцати одному члену, и Массачусетс, где оно достигает трех-четырех сотен, но и в штатах с почти одинаковым по численности населением разница здесь весьма значительна. В Пенсильвании число представителей составляет примерно одну пятую от их числа в Массачусетсе. В Нью-Йорке, где соотношение количества населения по сравнению с Южной Каролиной шесть к пяти, представителей немногим больше трети от числа выбираемых в Южной Каролине. Столь же разительный разрыв существует тут между штатами Джорджия и Делавэр или Род-Айленд. В Пенсильвании избирается один представитель на четыре-пять тысяч жителей. В Род-Айленде по крайней мере один от тысячи, А по конституции Джорджии это соответствие может доходить и до такой цифры, как один представитель от каждых десяти избирателей, и оно неминуемо должно во много раз превышать соотношение, принятое в любом другом штате.
Еще одно общее замечание. Соотношение между представителями и населением не должно быть одинаковым в многонаселенных и малонаселенных штатах. Если бы число представителей от Виргинии определялось той же квотой, что и в Род-Айленде, Виргиния посылала бы в законодательное собрание от четырехсот до пятисот депутатов, а через двадцать-тридцать лет и всю тысячу. С другой стороны, если к штату Делавэр применить то же соотношение, которое принято в Пенсильвании, то его законодательная ассамблея уменьшилась бы до семи-восьми членов. Нет ничего ошибочнее, чем основывать наши политические расчеты на голой арифметике. Ведь куда разумнее доверить власть шестидесяти или семидесяти депутатам, нежели шести или семи. Но отсюда вовсе не следует, что шесть или семь сотен окажутся во столько же раз лучше. А если мы в воображении доведем эту цифру до шести или семи тысяч, то, право, получим обратный результат. Истина в том, что во всех случаях определенное число, по-видимому, необходимо, чтобы обеспечить благотворные плоды свободного обмена мнений и обсуждений, равно [c.370] как помешать чересчур легкому объединению в группки для дурных целей. Как и, с другой стороны, это число должно оставаться в определенных пределах, дабы избежать суеты и невоздержанности, свойственной толпе. Во всех излишне многочисленных собраниях, из кого бы они ни состояли, страсть всегда выхватывает скипетр у разума. Даже если каждый афинянин был бы Сократом, любое собрание всех афинян неизбежно было бы скопищем.
Здесь необходимо также припомнить те замечания, которые были уже сделаны по поводу двухгодичных выборов (см. статью 52. – Ред.). По той же причине, по какой ограниченные полномочия конгресса и надзор со стороны законодательных собраний штатов оправдывают менее частые выборы, нежели, пожалуй, требовалось бы в ином случае, желательно, чтобы в конгрессе было меньше членов, чем этого требуют обыкновенные ограничения, налагаемые на другие законодательные органы.
Не упуская из виду эти общие суждения, постараемся взвесить те возражения, которые были выдвинуты против предложенного числа членов в палате представителей. Прежде всего, заявляют его противники, опасно столь малому числу доверять столь большую власть.
Число представителей, которые будут составлять эту ветвь законодательной власти, изначально будет шестьдесят пять. В течение трех лет будет проведена перепись, и число представителей может увеличиться из расчета один депутат на тридцать тысяч жителей, а затем каждые десять лет предстоит повторять перепись и вносить изменения в число депутатов в соответствии с выше названным расчетом. Вряд ли можно считать чрезмерным предположение, что уже после первой переписи при соотношении один к тридцати тысячам число представителей увеличится до ста человек. А принимая в расчет негров (в пропорции три пятых), можно почти не сомневаться, что численность населения Соединенных Штатов возрастет – если уже не возросла – до трех миллионов. По истечении двадцати пяти лет, согласно подсчетам, число представителей достигнет двух сотен, а через пятьдесят лет и всех четырех. Это такое [c.371] число, которое, полагаю, положит конец всем страхам по поводу малочисленности этого законодательного корпуса. К тому же считаю неизбежным – и, отвечая на четвертое возражение, покажу это далее, – что число представителей будет время от времени меняться таким образом, как это предусмотрено конституцией. Правда, при ином развитии событий – это тоже можно предположить – я согласен: возражение это и впрямь имело бы немалый вес.
Истинно важным вопросом, который непременно нужно решить, является другой: насколько малочисленность законодательной ветви, при всей временности этого числа, представляет собой угрозу для свободы общества. Насколько безопасно вверять на несколько лет – пусть даже ограниченную и находящуюся под достаточным надзором – власть издавать законы в Соединенных Штатах всего шестидесяти пяти, а затем сотне или двумстам лицам еще в течение нескольких лет? Должен сознаться, я дал бы мрачный прогноз по этому поводу, лишь полностью вытравив все впечатления, сложившиеся у меня о духе американского народа, – о духе, который стоит за законодательством штатов и порождает принципы, неотделимые от политического нрава всех слоев наших граждан. Я не могу себе представить, чтобы американцы в их нынешнем умонастроении, да и при любом ином – обстоятельства могут быстро измениться, – выберут, и будут каждые два года вновь выбирать, шестьдесят пять или сто молодчиков, склонных составить и осуществить заговор в пользу тиранического правления или совершить какое-либо иное предательство. Я не могу себе представить, что законодательная власть штатов, имея тьму оснований не спускать глаз с федеральных законодателей и средства им противодействовать, окажется неспособной либо разоблачить, либо разгромить такой заговор против свобод своих избирателей. Я также не могу себе представить, чтобы в наше время или некоторое время спустя в Соединенных Штатах нашлось шестьдесят пять или сто человек, способных, пройдя через всенародные выборы, в последующие два года пожелать или дерзнуть пойти на предательство оказанного им священного доверия. Но чтобы предсказать, какие изменения время и рост населения могут [c.372] произвести в нашей стране, нужно обладать пророческим даром, на что я ни в коей мере не претендую. Однако, судя по тому, что мы видим сейчас, и по тому ходу вещей, какой можно предположить в обозримом отрезке времени, должен заключить: то количество рук, которое предполагается по федеральной конституции, вряд ли угрожает свободам Америки.
