В конце 18-го века вместе с полученными от Польши и Литвы новыми областями Россия получает и многочисленное еврейское население. Если раньше правительство выселяло за границу тех из своих немногочисленных евреев, которые не желали принять православие, то после присоединения новых областей выселять сотни тысяч за границу стало невозможным. Оставив своих новых подданных на местах, русское государство оставляет нетронутой и кагальную организацию, не желая иметь дело с отдельными личностями. Личность не получает самостоятельного значения, а является составной частью кагала, который и становится гражданским юридическим лицом. Кагал — плательщик налогов, и государство не интересуется, уклоняется ли отдельное лицо от повинностей. Оно не интересуется и относительно мер, которые кагал принимает для выполнения наложенных на него повинностей и платежей. Неисполнение правительственных требований влекло за собой ответственность кагала в целом в лице его представителей. Впрочем, кагал не был специально еврейской особенностью. В то время все русское общество состояло из корпораций, и дворяне, духовенство, мещане имели свои особые органы самоуправления. Но кагал отличался от других органов самоуправления тем, что имел власть над бытовой жизнью евреев.
Во главе каждого кагала стояла коллегия от 5 до 40 человек, в зависимости от количества членов общины. Каждые три года руководители его переизбирались и утверждались губернским правлением. Во главе коллегии стояли старшины, так называемые «парнесы», из которых самыми влиятельными были четверо, чередовавшиеся ежемесячно. Такая четверка парнесов была полновластным правителем кагала. Остальные же члены коллегии входили в комиссии, выполняя разные обязанности: заведовали благотворительным делом, предоставляли нужные сведения о кагале для городских властей, занимались раскладкой податей, издавали правила относительно торговли и ремесел, распространяя свой надзор и власть на все проявления жизни общины и частных лиц. Кагал разбирал судебные дела, религиозные, гражданские и в некоторых случаях — даже уголовные. Впрочем, религиозно-нравственные порядки велись как бы сами собой в силу твердо установленных обычаев. Все силы кагала были направлены на выполнение обязанностей фискального и административного характера. Кагал вел книги народонаселения, так называемые «ревизские сказки», выдавал паспорта, и без его разрешения еврей не мог переселяться или даже временно отлучаться со своего постоянного местожительства. Сделав раскладку, кагал вносил общую сумму налога в казну. Каждый кагал выделял из своей среды поверенных, то есть представителей, имевших контакт с властью. Поверенные знакомили губернскую и уездную власть с положением дел и ходатайствовали перед ними по тем или иным общинным делам.
Имея обязанности перед властью, кагал получил право распоряжаться невежественной массой, и чем строже была его ответственность, тем больше он проявлял свой произвол по отношению к бесправным своим членам. Кагал тщательно ограждал народ от умственных веяний извне, совершенно обезличил и лишил его свободы во имя неприкосновенности религиозно-бытовых порядков. Произвол же кагала при взыскании податей для государства и сборов для покрытия общинных расходов вызывал неприязненное к нему отношение со стороны рядовых членов общины. Власть кагальных мироедов и «благодетелей» не знала границ. Имея на своей стороне задобренное начальство и поддержку зависящих от них раввинов и клера («клей-кодеш»), они не только ворочали общественными делами по своему усмотрению, но и властвовали над совестью, помыслами и личными делами своих беспомощных, запуганных собратьев. Горе тому, кто восстановил против себя кагальных заправил! Гнев последних грозил рекрутчиной, разорением и многими другими карами.
Виленский губернатор Фризель в своем донесении правительству писал: «Старшины кагала столько взяли власти и такое возымели влияние над простым их народом, что они принуждены к покорности без роптания и в глубочайшем молчании нести их тяжкие налоги, обращаемые старшинами в свою лишь пользу». Фризель предложил реформу еврейского быта, чтобы «уничтожить кагалы, а с ними и тысячи несправедливостей».
Державин, посетивший Белоруссию в начале 19-го века, писал «Бедная их чернь (евреев) находится в крайнем изнурении и нищете. Напротив, кагальные богаты и живут в изобилии. Управляя властью, в руках их утвержденной, имеют великую силу над их народом. Сим средством содержат они его в великом порабощении и страхе».
И Державин, и губернатор Фризель, напуганные суровой властью кагала над невежественной массой, настаивали на его уничтожении, видя в кагале силу, будто бы опасную и для государства. Неблагоприятны отзывы о кагальных руководителях встречаются и у еврейских авторов. Они говорят о кагальных заведующих податями, которые тайно и открыто набивают свои карманы. Кагальные верховоды были подкупны, жадны, жестоки. Особенная же ненависть к кагалу стала проявляться, когда после введения натуральной рекрутской повинности его руководители еще неумолимее стали злоупотреблять своей властью.
Клеветали, конечно, антисемиты, обвинявшие кагал в стремлении эксплуатировать христиан. Не для них он был вреден, а для самих евреев, в особенности для бедных. Возложенная на него обязанность фискального свойства отвлекала кагал от исполнения своей основной задачи — регулировать внутреннюю жизнь еврейской общины. Со временем кагал выродился в деспотическое правление в лице его исполнительной власти — старост. У бедняков не было ни досуга, ни опыта для занятия общественными делами. На руководящие должности избирались только состоятельные лица, которые и выдвигали из своей среды кагальных старост, а старосты отстаивали, конечно, интересы богачей и действовали в ущерб массам. Деятельность кагальных старост временами носила открыто преступный характер. Добиваясь отмены контроля над сборами, они распоряжались общественными деньгами по своему усмотрению. Расходов же у кагала было много. Кроме общегосударственных, земских и городских надо было покрывать расходы по содержанию религиозных и общественных учреждений и их служителей. Надо было оказывать помощь неимущим, переселенцам и т.п. Бывали и экстренные расходы по непредвиденным обстоятельствам. Сборы денег — свечной, коробочный (с кошерного мяса) и подати были недостаточны, и кагалы постоянно нуждались в деньгах. По этой причине они часто прибегали к незаконному средству: устанавливали монополии на торговлю разными предметами, как например, свечами, дрожжами и прочими. Подобные монополии отдавались в откуп за соответствующую ежегодную плату в пользу кагала. Но как сберегать монополистов от ввоза в город монопольных товаров контрабандным путем из других мест? Стражи для недопущения ввоза ведь не было. В таких случаях кагал пользовался «херемом», то есть анафемой.
Ослушники предавались проклятию в сем мире и в царстве небесном; отлучались от синагоги и от общины; строго, под страхом того же «херема», запрещалось всякое общение с ними, оказание им какой-либо помощи и прочее и прочее. Текст «херема», страшный сам по себе, оглашался в синагоге и для большего устрашения обставлялся с необыкновенной торжественностью.
Раввин в молитвенном облачении, окруженный своими помощниками и почтеннейшими членами кагала, произносил анафему с амвона при раскрытых свитках Торы и при горящих черных восковых свечах. Чтение проклятия сопровождалось трубным звуком рога («шойфер»).
Таким образом, «херем», введенный в древние времена и действовавший в течение двух тысячелетий как орудие против еретиков, силой обстоятельств стал орудием экономического давления.
Рядовые евреи жаловались властям на незаконные действия кагала, но к непокорным старшины применяли репрессивные меры.
Справедливости ради надо сказать, что в кагальные руководители попадали и честные, бескорыстные люди. Быть кагальным старостой значило быть разбойником или мучеником — середины здесь быть не могло. Кагальный староста должен был выносить плач бедняка, у которого за неуплату подати отняли последнее одеяло, служившее защитой от холода его нагому семейству. Кагальный староста должен был выносить вопль вдовы, у которой взяли в рекруты единственного сына; он должен был переносить преследования богатых, если как-нибудь затронул их дальнюю родню по взысканию податей или других повинностей. Кагальный подвергался преследованиям начальства, если из жалости к своей неимущей братии вздумал остановить открытый грабеж еврейских откупщиков, грабивших бедноту.
