ИЗ ВЫСТУПЛЕНИЙ ПОСЛЕДНИХ ЛЕТ
Сообщение на Международном общественном семинаре по гуманитарным вопросам
Москва, декабрь 1987 г.
По возрасту и состоянию здоровья я не могу принять активного участия в работе семинара. Разделяя полностью принципиальные положения, которыми руководствуются его инициаторы и организаторы, я горячо приветствую всех участников и тех, кто искренне хотел принять участие в этой важнейшей и нужной для дела мира работе, но обстоятельствами, от него не зависящими, был лишен этой возможности.
Мы, правозащитники конца 60-х - начала 80-х гг., действовали всегда открыто, не прибегали к нелегальным методам и не нарушали действующих законов. Но были властями начисто отключены от всякой гласности и поэтому вынуждены были осуществлять свою общественную деятельность в условиях конфронтации с правительством. Эта конфронтация с нашей стороны была обусловлена исключительно суровыми и необоснованными репрессиями по отношению к нам. Обыски, допросы, административные предупреждения, задержания, аресты, осуждения к лишению свободы и ссылке - этих мер не избежал никто из членов Инициативной группы по защите прав человека, групп "Хельсинки", "Рабочей комиссии по расследованию использования психиатрии в политических целях", "Комитета защиты прав верующих", редколлегии журнала "Поиски". Таким же преследованиям подвергались члены других неформальных правозащитных групп и отдельные правозащитники. В таких условиях все наши попытки найти общий язык диалога с правительством были тщетными.
Сейчас вопросы о нарушениях в области прав человека, допускавшихся в СССР, те вопросы, которые мы поднимали в наших документах, обращениях, письмах и за которые подвергались репрессиям, широко обсуждаются в советской прессе, в телевизионных и радиопрограммах. Это обязывает участников сегодняшнего правозащитного движения искать формы деятельности, лишенные оттенка конфронтации с правительством, стремиться к внесению посильного вклада в дело развития и укрепления демократии, гласности и законности. Вместе с тем надо открыто и решительно выступать против лиц и организаций, которые, не перестроившись на новый тип мышления, пытаются противодействовать возможностям пользоваться всеми правами и свободами, провозглашенными не только Конституцией СССР, но и международными документами.
Я считаю, что настоящий семинар является одной из таких форм и поэтому своевременен и носит позитивный характер. Отдавая должную дань уважения большой работе организаторов и участников семинара, я прошу принять в качестве материала для обсуждения мои краткие заметки на тему, обозначенную в повестке дня семинара, - "Публичность и закрытость нормативных актов, регулирующих отношения личности и государства".
Подлинная демократия неразделима с гласностью и строжайшим соблюдением законности. Демократия без соблюдения законности, - как органами власти и их представителями, так и формальными и неформальными общественными организациями и всеми гражданами, - неизбежно превратится в хаос и произвол.
Надо уточнить, что закон - это только один из видов нормативных актов, и мы говорим о соблюдении законности, так как это слово привычнее и проще, чем понятие "нормативный акт". Не только обыватель, но и юрист-практик привычно называет законом и закон, принятый на сессии Верховного Совета, и постановление Совета Министров, и даже ведомственную инструкцию.
Поскольку мы говорим о публичности и закрытости, то есть о порядке опубликования и введения в действие нормативных актов, для нас важно правильное определение понятия "нормативный акт". Нормативный акт - это правовой документ, являющийся источником права, который издается управомоченным органом и устанавливает, уточняет, изменяет и отменяет нормы права. Конституция определяет круг органов, которым предоставлено право издания нормативных актов и устанавливает их форму для отдельных органов законодательной и исполнительной власти.
Закон в настоящем значении этого слова - это нормативный акт, принятый на сессии Верховного Совета СССР или союзной республики. Все остальные нормативные акты являются подзаконными, то есть не могут противоречить закону. Подавляющее большинство вопросов в области отношений личности и государства в нашей стране разрешаются именно подзаконными актами, многочисленными указами, постановлениями, распоряжениями и приказами.
Некоторые из этих подзаконных нормативных актов затрагивают интересы определенных групп граждан и даже отдельных лиц, а некоторые имеют значение для широких слоев населения. Вопрос об опубликовании нормативных актов союзного значения разрешается статьей 114 Конституции СССР, по которой законы СССР, постановления и иные акты Верховного Совета СССР публикуются. Аналогичные статьи есть и во всех республиканских конституциях. Можно считать, таким образом, что по Конституции все нормативные акты, издаваемые Верховными Советами, подлежат опубликованию для всеобщего сведения.
Действующий в настоящее время указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 июня 1958 г. устанавливает в статье 1, что законы, указы и постановления Верховного Совета СССР подлежат опубликованию в "Ведомостях Верховного Совета" не позднее семи дней после их принятия. А важнейшие из этих актов публикуются в газете "Известия Советов депутатов трудящихся СССР".
Статья 5 этого указа определяет вступление в силу упомянутых актов по истечении 10 дней после их опубликования. Однако указ от 19 июня 1958 г. содержит статью 3, противоречащую статье 114 Конституции СССР. Цитирую: "Указы и Постановления Президиума Верховного Совета СССР, не имеющие общего значения или не носящие нормативного характера, рассылаются соответствующим ведомствам и учреждениям и доводятся ими до сведения лиц, на которых распространяются действия этих актов. Они могут быть не опубликованы по решению Президиума Верховного Совета СССР".
Вот так... можно не публиковать указы и постановления Президиума Верховного Совета, то есть нормативные акты, которые, видите ли, не имеют, не носят нормативного характера. И вступают они в силу с момента их принятия. А то, что они могут относиться к числу нормативных актов, регулирующих отношения личности и государства, видно уже из того, что ведомства и учреждения должны доводить их до сведения лиц, на которых эти акты распространяются.
Так обстоит дело с нормативными актами, издаваемыми Верховными Советами. Что же касается огромного числа подзаконных актов, издаваемых Советами Министров СССР и союзных республик, местными советами, министерствами и ведомствами, то вообще нет общесоюзного закона, определяющего обязательное их опубликование и условия вступления их в силу. Неизвестно - кто, когда, на каком уровне и исходя из каких принципов решает вопрос, что публиковать и что издавать для служебного пользования, а что и вовсе держать в тайне. А как уже сказано выше, именно эти подзаконные нормативные акты имеют огромное значение для регулирования отношений между личностью и государством. В силу этого надо считать, что все подзаконные акты, затрагивающие права человека, должны обязательно публиковаться в изданиях, доступных широким массам, и не только потому, что граждане должны знать закон, что без этого не может соблюдаться законность, что невозможно всерьез говорить о гласности и демократии, если акты, определяющие права и обязанности граждан, в значительной мере являются секретными.
Широкая публикация всех нормативных актов, затрагивающих интересы личности, необходима и потому, что под тайной неопубликованных актов зачастую прячется несоответствие этих актов закону и прямое нарушение закона.
Вот несколько примеров: закон устанавливает, что срок предварительного заключения, то есть содержания под стражей человека, не признанного еще судом виновным (он может быть и оправдан), ограничен двумя месяцами. Этот срок может продляться ввиду особой сложности дела прокуратурой, но только до девяти месяцев (статья 34 "Основ уголовного судопроизводства"). Закон не устанавливает никаких исключений и никаких возможностей для продления этого срока после истечения девяти месяцев. Если следствие не закончено, а девятимесячный срок содержания под стражей истек, то подследственный подлежит освобождению из-под стражи. Однако в практике зачастую человек остается под стражей, так как Президиумы Верховных Советов принимают указы о продлении срока предварительного заключения для того или иного гражданина. Указы, разумеется, не публикуются, и никто кроме самого подследственного и узкого круга лиц не знает, что грубо нарушен конституционный принцип равенства граждан перед законом, нарушена упомянутая выше статья 34 "Основ".
