В контексте мирового опыта федерализма нынешнее российское государственное устройство соответствует скорее североамериканской и европейской моделям, основанным на децентрализации власти, которые зарекомендовали себя в обеспечении политической стабильности. Предлагаемое законодательство переведет Россию в категорию латиноамериканской модели федерализма, характеризующегося чрезмерной централизацией, несущей за собой нестабильность и высокую вероятность недемократических форм правления.

2. Ослабление федерализма и вертикали власти

Смысл федеральной организации государства состоит в рациональном балансировании реальных, объективных противоречий между центральными и местными интересами. Устойчивость федеральной структуры в гораздо меньшей степени зависит от контроля сверху, сколько от обратной связи и саморегулирующих импульсов снизу. Предлагаемые меры усиливают контроль сверху вниз, но ослабляют обратную связь снизу вверх за счет снижения самостоятельности местной власти и представительности ее в центре. В результате усиление контроля будет сопровождаться снижением эффективности управления. Логично предсказуемы следующие негативные тенденции:

— главы субъектов Федерации будут компенсировать ослабление на федеральном поле путем увеличения своего влияния в масштабах региона — используя нововведенное право смещать руководителей местных администраций. Помимо ослабления демократии на местах (см. выше) такая консолидация местных элит приведет к возникновению закрытых, коррумпированных монолитных местных бюрократий, подобных партийно-административным элитам союзных республик бывшего СССР. Исполнение функций федеральной власти в таких монолитных образованиях будет гораздо сложнее, чем в ситуации независимости местного самоуправления от губернаторов;

— концентрация федеральных функций в шести (в дополнение к Москве) центрах приведет к возникновению де-факто «межрегиональных столиц», что нарушает принцип равенства субъектов Федерации, неизбежно приведет к несправедливости в распределении федеральных ресурсов, появлению региональных лидеров «первого» и «второго» сорта, а в долгосрочном плане может способствовать дезинтеграции России за счет возникновения мощных, экономически и политически интегрированных межрегиональных объединений;

— зависимость местных руководителей от кадровых решений вышестоящего уровня власти приведет к невосприимчивости властной вертикали к реальным проблемам на местах. Боязнь санкций сверху парализует отстаивание местных интересов снизу, которое в настоящее время является основным механизмом вовлечения федеральной власти в решение местных проблем;

— предлагаемое законодательство ставит перед администрацией президента РФ задачу практически тотального отслеживания событий на местах с принятием в случае необходимости наказательных

мер, а также существенное вовлечение в кадровые вопросы, подобно прежней системе партийных органов. Осуществление этих ныне несвойственных администрации президента функций и полномочий потребует создания соответствующего аппарата, привлечения ресурсов и так далее. По существу, возникает новая вертикальная властная структура, функционирующая параллельно с существующими вертикальными федеральными структурами (МВД, ФСБ, Минюст, Минздрав, Минобразование и так далее). Таким образом, существенные вопросы будут решаться в рамках треугольника губернатор

— представитель президента — министр. Иными словами, отправление федеральной власти в регионах будет происходить по двум параллельным вертикалям — ведомственной и президентской. Можно с уверенностью сказать, что это приведет к чрезвычайной запутанности, конфликтам и неэффективности управления.

В совокупности предлагаемая реформа федеральной организации РФ обладает многими характеристиками советской системы взаимоотношений центра и регионов. Как известно, эта система оказалась неспособной эффективно справляться с конфликтами центра и периферии, что в конце концов и послужило одной из главных причин развала СССР.

3. Менталитет и свобода

Господин президент, но есть еще одно самое ценное достижение последнего десятилетия, разрушение которого опаснее всех других последствий принятия предложенного пакета законов.

Я утверждаю, что главным результатом ельцинского президентства является изменение менталитета миллионов людей: от рабского, зависимого от воли начальника или государства и потому безответственного

— к свободному, опирающемуся только на собственные возможности. Лидерами этого основополагающего для строительства демократического государства изменения являются предприниматели, основавшие средний и крупный бизнес, и политики, наделенные властью народом и ответственные перед ним.

Владимир Владимирович, в начале своего восхождения Вы сказали о «диктатуре закона». Для чего нужна диктатура закона? Вот в чем вопрос. И ответ очевиден: дать возможность каждому реализовать себя в максимальной степени, не причиняя при этом вреда другим. Осип Мандельштам говорит точно: «Я свободе как закону обручен… » Свободе как закону.

Максимально сохранить индивидуальную свободу — это и является смыслом законов в демократическом государстве. Я не хочу в рамках этого письма философствовать, но основное считаю абсолютно необходимым сформулировать четко.

Личная свобода — это система внутренних (добровольных) ограничений. Для православного человека в принципе достаточно десяти заповедей. А вот свобода гражданина — это внешние, дополнительные ограничения — законы, которые для него прописывает общество и государство.

Основатели Соединенных Штатов Америки — Джефферсон, Вашингтон, Мэдисон и другие — первыми поняли, что внешние ограничения, то есть ограничения со стороны власти, должны быть минимальными, и отразили это фундаментальное положение в конституции США.

Более чем двухвековой опыт США показал, что предложенные ими основные принципы строительства демократического, федеративного, сильного государства оказались очень эффективными. Позднее эффективность этих идей своим примером подтвердили большинство европейских и других государств.

Не анархия, не вольная воля, а индивидуальная свобода, гражданская свобода как менталитет нации — вот единственный ключ к строительству демократического процветающего государства.

Предложенный Вами пакет законов существенно ограничивает независимость и гражданскую свободу десятков тысяч российских политиков верхнего уровня, заставляет их ориентироваться на одного человека и следовать его воле. Но это мы уже проходили!

4. Предварительный юридический анализ

Я специально вынес этот пункт в Приложение, поскольку не сомневаюсь, что основные возражения, которые Вы уже услышали, лежат в плоскости соответствия Конституции и законам Российской Федерации.

Теперь несколько замечаний по форме представления указа и законопроектов.

С моей точки зрения, и указ, и законопроекты кардинальным образом меняют государственное устройство России. Такое решение в демократическом государстве невозможно принимать без широкого открытого общественного обсуждения и последующего референдума.

Наконец, хочу обратить Ваше внимание на запредельные, вопиющие правовые нарушения, которые содержатся в законопроектах.

Предложение о возможности отстранения губернатора на время проведения следствия нарушает основополагающий принцип права

— презумпцию невиновности. А предложение применить норму отзыва к уже избранным губернаторам и членам законодательных собраний субъектов Федерации нарушает принцип необратимости закона. Никакие изменения функций и статуса уже избранной власти недопустимы до истечения действующих сроков полномочий, нельзя менять правила игры после того, как она началась. Я лично не пошел бы на выборы губернатора, если его можно снять.

5. Как укрепить федерацию и власть