Поскольку денежно-кредитные операции нередко проводятся с использованием государственных долговых инструментов и их рынков, выбор денежно-кредитных инструментов и операционных процедур может повлиять на работу рынков государственных долговых инструментов и, потенциально, на финансовое положение дилеров на этих рынках. Аналогичным образом, для эффективного проведения денежно-кредитной политики необходимо хорошее понимание краткосрочных и долгосрочных финансовых потоков Правительства. В этих целях на оперативном уровне между управляющими долгом и денежно-кредитными и бюджетно-налоговыми органами должен быть налажен обмен информацией о текущих и будущих потребностях Правительства в ликвидных средствах.
Нужна координация рыночных операций, проводимых различными ведомствами с тем, чтобы не допустить одновременного участия двух таких ведомств в операциях в одном и том же сегменте рынка. Вместе с тем обеспечение должной степени разграничения между управлением долгом и денежно-кредитной политикой может стать более трудной задачей, поскольку операции по управлению долгом могут оказать определенное воздействие на уровень процентных ставок и работу отечественного рынка капитала. Разрабатывая законодательные механизмы, необходимые для достижения такого разграничения, важно не упустить из виду вопросы последовательности их проведения.
Ряд проблем, затрудняющих управление долгом, существует и в вопросах учета долговых обязательств, отражения данных операций по итогам исполнения федерального бюджета и составления проекта Федерального закона «О федеральном бюджете» на очередной финансовый год. Результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных Счетной палатой Российской Федерации в части обоснованности проектов федерального бюджета, указывают на недостаточную эффективность работы Правительства и Министерства финансов России и имеющие место недочеты как в части управления государственным долгом, так и в части разработки бюджетных показателей и учета операций с долговыми инструментами.
При составлении бюджета на очередной финансовый год в источниках внешнего финансирования и расходах по обслуживанию государственного внешнего долга не предусматриваются возможные операции по реструктуризации внешнего долга, а также уменьшение расходов по погашению и обслуживанию внешних долговых обязательств на суммы финансирования погашения долга товарными поставками, которые должны быть осуществлены в очередном финансовом году и финансирование которых было произведено ранее. Учитывая, что погашение государственного внешнего долга экспортом происходит в ряде случаев без соблюдения первоначальных сроков поставок, оговоренных в соглашениях (иногда с задержкой на несколько лет), в результате чего часто вместо погашения долга происходит списание процентных платежей, точно оценить объемы списания внешней задолженности Российской Федерации в результате данных операций не представляется возможным. Такое заключение было дано Счетной палатой Российской Федерации на проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год».
В основу расчетов платежей по обслуживанию и погашению внешнего долга Российской Федерации положены графики платежей по внешним долговым обязательствам. Исходными данными по объему обязательств по двусторонним межправительственным соглашениям и соглашениям с международными финансовыми организациями являются данные инвентаризационных описей состояния государственного внешнего долга Российской Федерации. Вместе с тем данные описи не в полной мере отражают информацию о состоянии долга, в частности, эти описи не отражают объемы просроченной (неурегулированной) внешней задолженности бывшего СССР, принятой на себя Российской Федерацией.
Государственный долг России является мультивалютным долгом. Это значит, что при планировании расходов по обслуживанию и погашению долга на долгосрочную перспективу должны прогнозироваться соотношения курсов валют. Однако такие прогнозы отсутствуют в материалах Правительства и Банка России. Более того, Бюджетным кодексом не предусмотрено представление указанных прогнозных соотношений в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации одновременно с проектом Федерального закона «О федеральном бюджете» на очередной финансовый год.
В перечне документов и материалов, установленном статьей 192 Бюджетного кодекса для представления в Государственную Думу одновременно с проектом Федерального закона «О федеральном бюджете» на очередной финансовый год, отсутствуют расчеты источников финансирования дефицита федерального бюджета по видам заимствований (как по привлечению средств, так и по погашению основной суммы задолженности).
Одним из условий эффективного управления государственным долгом Российской Федерации является достоверный учет и контроль за его состоянием в реальном режиме времени.
В статье 120 Бюджетного кодекса предусмотрено, что в Российской Федерации должна действовать единая система учета и регистрации государственных заимствований страны.
Следует отметить, что в условиях относительно высокой задолженности управление государственным долгом требует разработки и использования специальных инструментов управления, нацеленных на смягчение пиков платежей по государственному внешнему долгу, снижение затрат на его обслуживание, приведение в соответствие величины долга с возможностями страны по его обслуживанию и погашению. При этом инструментами регулирования государственного долга могут стать контроль за его размером, установление предельных величин задолженности, рационализация его состава и структуры, форм и методов обслуживания и др. А это предполагает создание единой системы управления государственным долгом в рамках единого подхода, оптимального управления государственными финансовыми активами и пассивами, включая внешние займы субъектов Федерации и органов местного самоуправления, формирование комплексной программы погашения и обслуживания государственного долга на каждый год и долгосрочную перспективу.
Представляется, что такая программа должна содержать нормативы, при нарушении которых принятие новых долговых обязательств ограничивается либо приостанавливается, а также учитывать разнородность государственного долга. Она должна быть согласована с методами управления государственным бюджетом в целом и регулированием общей экономической ситуации в стране. При этом в первую очередь должны быть определены возможности и ресурсы погашения задолженности за счет собственных средств. И только после этого должны определяться возможности реструктуризации долга и целесообразность рефинансирования внешнего долга за счет новых займов.
Вопросы совершенствования управления внешним долгом в настоящее время прорабатываются, разработан проект Концепции единой системы управления государственным долгом Российской Федерации, принятие которой с учетом соответствующей доработки и ее реализация позволит обеспечить более эффективный внешний контроль за внешним долгом.
2.2. Учет государственного долга
Одним из условий эффективного управления государственным долгом России является достоверный учет и контроль за его состоянием в реальном режиме времени.
В статье 120 Бюджетного кодекса предусмотрено, что в Российской Федерации должна действовать единая система учета и регистрации государственных заимствований страны.
Как показывают результаты проверок, учет долговых обязательств в значительной степени разобщен, а единая база данных государственных долговых обязательств отсутствует. Учет государственных долговых обязательств ведется различными банками-агентами (Банком России и Внешэкономбанком СССР), а также различными департаментами Министерства финансов России.
Государственная книга внешнего долга Российской Федерации служит только для документальной регистрации соглашений по предоставляемым займам и не содержит данных об исполнении обязательств по соглашениям обеими сторонами (изменение объемов долговых обязательств и их погашение), а также о приостановлении или аннулировании соглашений.
