Пришлось ограничиться даже не полумерами, а робкими шагами по намеченному ещё Павлом I пути вмешательства государства в «отеческие» отношения господ и крепостных. В 1816 году вышел указ о запрещении «совершать купчих на людей без земли по верющим письмам»; в 1818-м — «о строжайшем наблюдении губернским начальствам о неупотреблении крестьян к господским работам в воскресные и праздничные дни» и о распространении права «учреждать фабрики и заводы на всех казённых, удельных и помещичьих крестьян»; в 1821-м — о невозвращении получивших свободу помещичьих людей в крепостное владение.

По-иному действовать не получалось — у осторожного императора не было надёжной опоры ни в лице влиятельной буржуазии, ни даже среди просвещённой бюрократии — ни того ни другого слоя в России ещё не было. В ноябре 1820 года предложение ограничить продажу крепостных без земли не встретило поддержки ни в департаменте законов Государственного совета, ни в общем собрании совета, и дело было отложено в долгий ящик.

Император знал пороки своей государственной машины — медлительность, бюрократизм, коррупцию. Он напутствовал нового министра юстиции Д. П. Трощинского:

«Дмитрий Прокофьевич! ...Я в полной к Вам доверенности поручаю Вам усугубить надзор, дабы дела как в Правительствующем Сенате, так и во всех подчинённых ему местах имели успешнейшее течение, чтоб законы и указы повсюду исполнялись неизменно, чтоб бедные и угнетаемые находили в судах защиту и покровительство, чтоб правосудие не было помрачено ни пристрастиями к лицам, ни мерзким лихоимством, Богу противным и мне ненавистным, и чтоб обличаемые в сём гнусном пороке нетерпимы были в службе и преследуемы всею строгостию законов, в чём Вы по долгу звания Вашего неослабно наблюдать и о последствиях меня в откровенности извещать не оставьте, донося равномерно и о тех отличных чиновниках, которых за усердную и безпо-рочную службу найдёте достойными особеннаго моего воздаяния»⁶¹.

В 1818 году в глубокой тайне Александр I утвердил основы будущей русской конституции, составленные Н. Н. Новосильцевым и князем П. А. Вяземским. «Государственная уставная грамота Российской империи» в окончательной редакции 1820 года предусматривала федеративное устройство (деление страны на 12 наместничеств со своими представительными органами), создание двухпалатного Государственного сейма, дарование свободы слова, печати, вероисповедания, равенства перед законом, неприкосновенности личности и частной собственности при сохранении крепостного права. Законы должны были издаваться совместно императором и сеймом, при этом исключалась ответственность исполнительной власти перед сеймом.

Но ни «Уставная грамота», ни какие-либо указы, облегчавшие жизнь крепостных, так и не были обнародованы. Попытка эксперимента — создание в 1819 году Тульского наместничества — не привела к перестройке системы местной администрации. Назначенный управлять огромной территорией (Воронежской, Орловской, Рязанской, Тамбовской и Тульской губерниями) генерал-адъютант А. Д. Балашов лишь в 1823 году получил именной указ об изменении порядка управления, касающийся лишь Рязанской губернии. При этом государь требовал, чтобы наместник сам предлагал новшества, но «каждый раз представлял на моё разрешение». В итоге Балашов даже не пытался создать совет наместничества (аналог Государственного совета) и жаловался на «великий недостаток в знающих и способных чиновниках». В Рязани появились лишь губернский совет чиновников, пожарная команда и «тюремный замок» — иных указаний из Петербурга не последовало.

В августе 1821 года возвращённый из ссылки Сперанский записал слова царя: «Разговор о недостатке способных и деловых людей не только у нас, но и везде. Отсюда заключение: не торопиться преобразованиями; но для тех, кои их желают, иметь вид, что ими занимаются». «Некем взять», — жаловался царь своему окружению на то, что не имеет помощников и не может найти подходящих людей.

Скоро Александр I перестал даже «иметь вид», что готовит преобразования. С 1816 года в стране насаждались военные поселения, в которые были переведены 150 тысяч солдат и почти 400 тысяч государственных крестьян, чтобы армия сама себя кормила и воспроизводила (дети женатых солдат и военных поселян зачислялись в армейскую службу). Военные поселения, каждое со своим общественным «магазином»-складом, кирпичным мастером и повивальной бабкой, по замыслу создателей, должны были стать не только средством содержания армии, но и образцом для устройства жизни в России: на их прямых улицах стояли в линию типовые дома, а жизнь их обитателей была подчинена военному распорядку; «поселенные» солдаты в обязательном порядке получали жён по жребию.

На первое место в управлении империей выдвинулся генерал, граф, сенатор и фактический руководитель Государственного совета Алексей Андреевич Аракчеев, заведовавший личной канцелярией Александра I. В его руках сосредоточились все сколько-нибудь важные государственные дела: подготовка законопроектов, надзор за органами центрального и местного управления, назначения, награды и пенсии. С 1815 года министры были лишены права личного доклада царю и обращались к нему через Аракчеева.

Но это не означало, что император устранился от дел и передал всю власть «всесильному временщику». Аракчеев прежде всего был его доверенным лицом, строгим и неподкупным исполнителем его предписаний, регулярно предоставлял отчёты о своих действиях и даже предъявлял полученные им письма, а в ответ получал точные инструкции, иногда даже черновики ответов на деловые бумаги и прошения, которые просто переписывал от своего имени. Сам император определил роль Аракчеева в разговоре с адъютантом: «Ты не понимаешь, что такое для меня Аракчеев. Всё, что делается дурного, он берёт на себя; всё хорошее приписывает мне».

Создание Министерства духовных дел и народного просвещения привело к изгнанию из Казанского и Петербургского университетов передовых профессоров и введению суровой дисциплины для предохранения студентов от «всеразрушающе-го духа вольнодумства». Не забывал царь и про полицию. При петербургском военном губернаторе была учреждена Тайная полицейская экспедиция для выявления «предметов и деяний, клонящихся к разрушению самодержавной власти». В 1805 году родился секретный Комитет для совещания по делам, относящимся к высшей полиции, через два года его сменил Комитет охранения общественной безопасности, опять-таки нацеленный на борьбу против французских происков и тайных обществ — иллюминатов и мартинистов. В 1811—1819 годах действовало уже целое Министерство полиции, опиравшееся на особые органы, существовавшие при обер-полицмейстерах обеих столиц. Помимо перечисленных инстанций, отдельный орган политического сыска имелся на юге страны — им руководил начальник южных военных поселений граф И. О. Витт. Начальство требовало от полицейских: «...одеваясь по приличию и надобностям, находиться во всех стечениях народных между крестьян и господских слуг; в питейных и кофейных домах, трактирах, клубах, на рынках, на горах, на гуляньях, на карточных играх, где и сами играть могут, также между читающими газеты — словом, везде, где примечания делать, поступки видеть, слушать, выведывать и в образ мыслей проникать возможно».

Однако разномастные структуры и непрофессиональные агенты проморгали складывание тайных обществ; империя получила небывалого прежде «врага внутреннего». Декабрист Г. С. Батеньков не без основания иронизировал: «Разнородные полиции были крайне деятельны, но агенты их вовсе не понимали, что надо разуметь под словами “карбонарии” и “либералы”, и не могли понимать разговора людей образованных. Они занимались преимущественно только сплетнями, собирали и тащили всякую дрянь, разорванные и замаранные бумажки; их доносы обрабатывали, как приходило в голову».

Восстание в Семёновском полку и рост революционных настроений среди офицерства после Заграничных походов русской армии побудили Александра I в начале 1820-х годов учредить тайную военную полицию при штабе Гвардейского корпуса. Её возглавил М. К. Грибовский — агент, внедрившийся в Коренную управу Союза благоденствия и сообщивший императору ценные сведения о составе и планах декабристского тайного общества. Грибовскому покровительствовал (и в частности, передал его записку с показаниями императору) начальник штаба Гвардейского корпуса генерал-адъютант А. X. Бенкендорф, которому вскоре было суждено занять особое место в развитии системы политического сыска.