Своеобразная структура администрации империи является в такой же степени результатом исторического развития, как и особого давления обстоятельств. При этом не было учтено, с одной стороны, традиционное деление империи на привилегированную центральную часть страны, столицу и Италию, и на старые и новые зависимые провинции, а с другой — многообразие и дифференциация империи. Бок о бок с региональными компонентами в специальных ответвлениях администрации происходило характерное пересечение сфер компетенций отдельных провинций. К основам римской администрации при принципате, кроме того, относится создание разграниченных инстанций с маленьким управленческим аппаратом с обозримым радиусом задач, которое, однако, не исключало в кризисные времена общей ответственности у особо надежных людей. К тому же не оставались постоянными ни общий радиус имперской администрации, ни положение и качество различных внеиталийских административных единиц.
Наоборот, в римско-италийском регионе царила преемственность в отношении положения органов управления. Августовское подразделение города Рима на 14 районов и 265 городских кварталов, которое по их специфическим особенностям можно частично увидеть и сегодня, сохранилось. Преемственность царила в сфере обязанностей магистратов города Рима, в дополняющей их вновь созданной системе уполномоченных принцепса, выполняющих особые поручения, и в органах привилегированных городов Италии. Пожалуй, еще в старых республиканских провинциях тоже была создана структура управления, особенно в секторе судопроизводства, введением разгружающих наместника юридических помощников. Однако решающих изменений не произошло. Азия и Африка, например, продолжали оставаться «сенаторскими» провинциями, назначенные сенатом наместники которых, всегда бывшие консулы, пользовались высочайшим престижем вне непосредственных сфер администрации принцепса.
Значительные изменения, которые расширили участие принцепса в управлении, произошли в пограничных районах, в областях военных операций и в клиентельных государствах, которые управлялись не самим Римом, а через посредство клиентельных царей, прежде всего на Дунае, эллинистическом Востоке и в Северной Африке. Число вновь приобретенных провинций после Августа было относительно небольшим. Оно включало, в принципе, оккупированную при Клавдии Британию, траяновские завоевания в Дакии, одновременно занятую Аравию, а также временную аннексию парфянских территорий на Ближнем Востоке. Особое положение занимали военные зоны Верхней и Нижней Германии, которые получили статус провинции только после их округления, после отказа от дальнейших наступлений в материковую Германию и после сооружения укрепленных границ до 90 г.н.э.
Гораздо чаще под римское правление переходили клиентельные государства, в 17 г.н.э. Каппадокия, в 42 г.н.э. — Мавритания, в 46 г.н.э. — Фракия, или же делились уже существующие провинции, как в 86 г.н.э. Верхняя и Нижняя Мезия и в 106 г.н.э. Верхняя и Нижняя Паннония. Такие большие провинции, как Британия, составляли исключение, также как и более мелкие регионы, такие, как Фракия и Иудея, управлявшиеся прокуратором принцепса или же бывшие под контролем соседней провинции, наместник которой вмешивался в случае необходимости.
Центральная администрация принцепса, как уже было сказано, образовывалась из круга лиц семьи принцепса. Фактически неизбежное выполнение комплекса государственных функций группой лиц низшего правового положения, режим вольноотпущенников Клавдия или Домициана вызывали сильнейшие трения. Поэтому руководящие функции в этом секторе все больше и больше передавались представителям всаднического сословия, дифференциация и институализация центральной администрации принцепса продвигалась вперед и дальше усиливалась ввиду лавинообразно растущих управленческих задач, укреплялся персонал, пока в поздней античности наконец не образовались в различных резиденциях и преторианских префектурах настоящие ассы бюрократического аппарата; развитие, которое полностью противоречило римской административной традиции.
Важнейшим постом центральной администрации был пост секретаря по переписке, который вместе со своими сотрудниками должен был вести всю общую административную корреспонденцию принцепса. Если даже от отдельного принцепса зависело, насколько широкой была сфера его полномочий и насколько он мог принимать самостоятельные решения, все равно влияние секретаря было в любом случае значительным. Это следует уже из того факта, что его ведомству подлежали все без исключения назначения, и поэтому он участвовал во всех кадровых решениях. В начале 2 в.н.э. это ведомство было подразделено на латинских и греческих секретарей, и не только по языковой причине, но и из-за постоянно увеличивающейся активности администрации.
Был еще секретарь по прошениям, который руководил ответственным и трудоемким отделом. Он рассматривал все юридические жалобы, на которые принцепс, как правило, отвечал рескриптом. Более ограниченными были ведомства секретаря по разбору дел, руководителя судопроизводства при дворе принцепса, секретаря по науке, который обеспечивал научной информацией для разнообразных целей, секретаря по архиву и документам, и, наконец, со времен Адриана, секретаря, который отвечал за выполнение текущих рутинных служебных дел.
Само собой разумеется, к администрации относились находящиеся под управлением прокураторов и префектов центральные кассы принцепса, военная казна, состояние принцепса и фиск Цезаря, включавшие большое количество чиновников, которые при полной личной ответственности не обладали ни малейшей самостоятельностью, однако зачастую их было трудно проконтролировать. Как уже было сказано, администрационная сеть принцепса в провинциях постоянно расширялась. Часто бывало, что прокураторы ведали доходами от налогов или управляли состоянием принцепса в целом ряде провинций, например, в провинциях Бельгика, Верхняя и Нижняя Германия.
Бюджет империи
Несмотря на пересекающиеся и запутанные управленческие ветви, которые с конституционно-правовой точки зрения подчинялись сенату или принцепсу, фактически в сфере администрации, а особенно в секторе хозяйства и финансового управления, доминировали власть и влияние принцепса. Поэтому вполне оправданно говорить о едином бюджете империи, хотя эта трактовка явно противоречит различным кассам и административным инстанциям. Как подтверждают засвидетельствованные на 23 г. до н.э. и на 14 г.н.э. статистические обзоры империи, уже Август видел необходимость в систематическом балансировании финансов.
Так как от тогдашних «государственных счетов» не сохранилось ни одного, и нет в распоряжении даже фрагментов от оригинальных документов центральной римской кассы, любая современная реконструкция бюджета империи имеет дело со многими неизвестными величинами и ошибками. Они прежде всего так велики, потому что налоговая обязанность и величина налогов не были едиными. Только косвенные налоги, однопроцентный налог на продажную стоимость и четырехпроцентный налог на продажу раба, к тому же таможенные, рыночные и портовые платы вносились всеми лицами.
Наоборот, римские граждане освобождались от прямых налогов. Они в Риме, Италии и провинциальных городах не облагались обязательным для провинциалов земельным налогом и не платили подушную подать. Они облагались налогом только тогда, когда наследовали собственность, расположенную на непривилегированной территории.
С другой стороны, римские граждане должны были платить пятипроцентный налог на наследство, что приводило к постоянным жалобам и трениям, тогда как тоже пятипроцентный налог за освобождение раба еще давно был переложен на самого раба. Твердыми и более или менее поддающимися исчислению были доходы от государственной собственности, от сдачи в аренду (рудники) и от государственной монополии (соль), в то время как другие позиции подвергались значительным колебаниям, например, штрафы, получение значительного наследства по завещанию или от бесхозного поместья и, наконец, от большого состояния осужденных представителей ведущего слоя, а также богатых граждан или провинциалов.
