ООН дает правильное описание проблемы легитимации, которая связана с новыми формами управления по ту сторону национального государства, но сопровождает его беспомощным призывом (а). С неолиберальной и плюралистической в правовом отношении точки зрения эта проблема не представляет никакой опасности для status quo, потому что концепция всемирного общества частного права подвергает легитимационные требования дефляции. Однако ссылки на легитимационную силу не-мажоритарных институтов далеко не достаточно (Ь). Даже если допускается правильность экономической теории, которая лежит в основе неолиберального притупления легитимационной проблемы, то полярная замена политически регулируемых сфер жизни управляющими функциями рынка вызывает тревожный вопрос: можем ли мы нести ответственность за политическое самоограничение политических пространств действий в мировом масштабе (с)?
(а) Расширение понятия международной безопасности запрещает мировому сообществу «застревать» на центральных задачах политики мира и прав человека. Скрепленность с задачами глобальной политики развития первоначально должна была служить экономическим и социальным советам. Но в этих сферах ООН быстро наталкивается на свои границы. Построение международного экономического режима осуществлялось за рамками ООН под гегемонией Соединенных Штатов. Этот опыт отражается в трезвой констатации: «Decision-making on international economic matters, particularly in the area of finance and trade, has long left the United Nations and no amount of institutional reform will bring it back»[512] (TCC. P. 274). При условии суверенного равенства членов ООН эта организация ориентирована скорее на нормативно регулируемое формирование консенсуса, нежели на достигающееся в политической борьбе улаживание интересов, то есть непригодна для задач политического структурирования.
С другой стороны, Global Economic Multilateral (GEMs)[513] — в первую очередь Всемирная торговая организация (ВТО), Всемирный банк (ВБ) и Международный валютный фонд (МВФ) — далеки от того, чтобы заниматься задачами, которые составляют единый пакет с точки зрения нового консенсуса по безопасности. В этом контексте наблюдение за «секторным фрагментированием» относится к сфере совместной работы международных организаций. Аутореференциально замкнутая коммуникативная циркуляция между министрами финансов и международными валютными институтами, между министрами развития и программами международного развития, между министрами окружающей среды и международными агентствами по охране окружающей среды уже препятствует подобающему восприятию проблемы: «International institutions and States have not organized themselves to address the problems of development in a coherent, integrated way, and instead continue to treat poverty, infectious disease and environmental degradation as standalone threats. […] To tackle the problems of sustainable development, countries must negotiate across different sectors and issues, including foreign aid, technology, trade, financial stability and development policy. Such packages are difficult to negotiate and require high-level attention and leadership from those countries that have the largest economic impacts»[514] (TCC. P. 55 etc.).
Требование о создании учреждения, в котором будут встречаться не только делегаты — правительственные чиновники с соответствующими особыми полномочиями из профессиональных отделов конкретных ведомств, но и представители правительств, обладающих широкой компетенцией, или министерских кругов, чтобы рассматривать и гибко решать проблемы в их взаимосвязи, следует понимать как имплицитный ответ на защиту «дизагрегированного миропорядка» со стороны правового плюрализма. Однако на ни к чему не обязывающих правительственных встречах стран G 8 или на встречах за круглым столом образованных ad hoc[515] коалиций G 20 и G 77 едва ли можно разработать какие-нибудь убедительные перспективы для организации устойчивой мировой внутренней политики. За исключением США и Китая (может быть, еще и России), сегодняшние национальные государства едва ли пригодны для роли игроков, способных к политическим действиям на всемирном уровне. Им необходимо объединяться до континентального или субконтинентального порядка величин, не смиряясь при этом со значительным дефицитом демократии.
(Ь) Контрпроект по отношению к такому видению всемирной внутренней политики обладает тем преимуществом, что может сопрягаться со структурой существующих global policy networks.[516] Согласно представлению плюралистов в области права, из функциональных потребностей раздифференцированного мирового общества вырастают транснациональные сети, которые способствуют все более интенсивной коммуникации между функциональными системами, до сих пор имевшими национальные конституции, но теперь переходящими через границы государств. Объединенные в сети информационные потоки способствуют спонтанной выработке правил и служат координации и согласованию стандартов, стимулированию и регулированию конкуренции, смягчению и взаимному стимулированию учебных процессов[517]. За пределами национального государства вертикальные зависимости, основанные на власти, становятся менее важными, чем функциональные переплетения и горизонтальные влияния. Энни Мэри Слотер связывает этот анализ с тезисом о распаде государственного суверенитета[518].
С этой точки зрения функционально специфицированные услуги и отношения обмена приобретают по отношению к территориально организованной власти такую структурообразующую силу, что транснациональные сети воздействуют обратной связью на основных носителей этой власти, на национальные правительства, заключающие договоры. Центробежные силы дробят суверенитет государства по горизонтали. Государственный суверенитет распадается на совокупность соответствующих функционально автономных местных властей. Государство утрачивает компетенцию, состоящую в том, чтобы самому определять свои компетенции и выступать как во внешнем, так и во внутреннем измерении в качестве актора, имеющего собственный голос. Этот образ распада государственного суверенитета в то же время проливает свет на растущее «отцепление» регуляторных решений, проникающих в национальные общества сверху или извне, от народного суверенитета, организованного в национальное государство: то, относительно чего компетенции и решения переходят к GEMs, хотя формально и остается в зоне политической ответственности участвующих правительств, но de facto ускользает от публичной критики и позиций граждан демократических государств на соответствующих национальных аренах[519]. Однако, с другой стороны, на уровне выше национального государства не возникает никакого субститута для растущего на национальном уровне дефицита легитимации[520].
На этот вопрос о легитимации Слотер отвечает предложением, которое скорее освещает, нежели решает проблему: «The members of government networks [must] […] first […] be accountable to their domestic constituents for their transgovernmental activities to the same extent that they are accountable for their domestic activities. Second, as participants in structures of global governance, they must have a basic operating code that takes account of the rights and interests of all peoples» [521]. Но перед кем несут ответственность делегированные чиновники, когда они выторговывают многосторонне обязывающие уставы, на которые не давали согласия избиратели их страны? И кто определяет, чту именно отвечает интересам тех или иных затронутых наций, пока в международных организациях власть на переговорах распределяется так же асимметрично, как военная мощь и экономический вес стран-участниц в мировом масштабе?[522]
