Екатерина, воспитавшаяся на освободительных теориях XVIII в., не могла сочувствовать крепостному праву и мечтала об освобождении крестьян. В ее личных бумагах находили любопытные проекты постепенного уничтожения крепостной зависимости путем освобождения крестьян в отдельных имениях при их купле-продаже. Однако общее одновременное освобождение крепостных ее пугало, и она искренно была убеждена, что «не должно вдруг и через узаконение общее делать великаго числа освобожденных» (Наказ, 260). Но в то же время она искренно желала облегчить положение «рабов», т. е. крестьян, и уничтожить «рабство» в своей империи. И вот в первоначальной редакции Наказа рассеяно много замечаний и размышлений о крестьянах и о необходимости улучшить их положение и уничтожить крепостное право. Но в окончательной печатной редакции многие из этих либеральных размышлений о крестьянах были выпущены, очевидно под влиянием «разномыслящих персон», читавших и корректировавших Наказ (Соловьев, т. XXVII, 80).

Мало того, сама Екатерина была как бы вынуждена изменить свои взгляды, сделав уступки консервативным взглядам своих советников. Так, например, в первоначальном Наказе, следуя Монтескье, она писала: «Два рода покорностей: одна существенная, другая личная, т. е. крестьянство и холопство. Существенная привязывает, так сказать, крестьян к участку земли, им данной. Такие рабы были у германцев. Они не служили в должностях при домах господских, а давали господину своему известное количество хлеба, скота, домашняго рукоделия и проч., и далее их рабство не простиралось… Личная служба или холопство сопряжено с услужением в доме и принадлежит больше к лицу. Великое злоупотребление есть, когда оно в одно время и личное и существенное». Здесь Екатерина обнаружила точные представления о существе крестьянской и холопской зависимости и справедливо осудила их смешение, которое вредно отразилось на судьбах крестьянства. Но в окончательной редакции Наказа это рассуждение выпущено; очевидно, Екатерина в данном случае, спрятав свое рассуждение, подчинилась факту русской жизни – полному смешению крестьян и холопов – и отступилась от своих теоретических взглядов, не находя уже «великого злоупотребления» в этом смешении. Нет сомнения, что здесь действовало влияние окружающих людей, «помаравших ее Наказ». Однако отступничество от высказанных взглядов у Екатерины вовсе не было искренним. Когда большинство земских представителей, собранных Екатериной в Комиссию, оказались поборниками крепостного права, Екатерина была очень недовольна. Сохранилась одна ее отметка по поводу крепостнических мнений депутатов: «Если крепостного нельзя признать персоною, следовательно, он не человек; но его скотом извольте признавать, что к немалой славе и человеколюбию от всего света нам приписано будет. Все, что следует о рабе, есть следствие сего богоугоднаго положения и совершенно для скотины и скотиною делано». Ясно, что, обзывая крепостников «скотинами», Екатерина не считала крестьянина рабом и желала освобождения его из той зависимости холопа, какая развилась в XVIII в.; но она должна была сдерживать свои мнения и желания, отказываться от них по внешности, не отказываясь, однако, внутренне.

Взятый нами пример свидетельствует, как мы сказали, о зависимости Екатерины от окружавшей ее среды и о разнице ее действительных взглядов от тех, какие она высказывала официально. Она считала, что установить общие принципы нового законодательства будет делом легким. На самом же деле это легкое дело оказалось тяжелым и до некоторой степени потерпело неудачу. Устанавливая новые принципы, Екатерина в них делала уступки той самой среде, которую хотела исправить новыми законами, и потому ее новые принципы не были развиты так полно, как бы ей хотелось. Еще до окончательной редакции Наказа Екатерина в нем как будто разочаровалась и писала Д'Аламберу, что Наказ вовсе не похож на то, что она хотела сделать. Однако и в окончательной, т. е. сокращенной, редакции Наказа Екатерина успела сохранить цельность своего либерального направления и высказать, хотя и не вполне, но с достаточной определенностью, те отвлеченные начала, какими должно было руководиться предположенное ею законодательное собрание в своей практической деятельности. Наказ, сокращенный и выдержавший цензуру сотрудников Екатерины, будучи напечатан, произвел все-таки сильное впечатление и в России, и за границей. Во Франции он был даже запрещен. Действительно, он был исключительным правительственным актом как по своему общему характеру отвлеченного философского рассуждения, так и по либеральности внутреннего направления. (Ученое издание Наказа вышло под редакцией Н. Д. Чечулина в 1907 г. Интересен труд Ф. В. Тарановского «Политическая доктрина в Наказе».)

Читая печатный Наказ, мы видим, что он содержит в себе 20 глав (две главы: 21 и 22, о полиции и о государственном хозяйстве, Екатерина приписала к Наказу уже в 1768 г.) и более 500 параграфов, или кратких статей. Содержание этих статей касается всех главнейших вопросов законодательства. Кроме общих рассуждений об особенностях России как государства, и о русском государственном правлении в частности, обсуждается положение сословий, задачи законодательства, вопрос о преступлениях и наказаниях, судопроизводство, предметы гражданского права, кодификация и целый ряд вопросов государственной жизни и политики (есть даже рассуждение о признаках, по которым можно узнать падение и разрушение государства). Своим содержанием Наказ действительно довольно полно охватывает сферу тех вопросов, какие представляются законодателю, но он только намечает эти вопросы, трактует их отвлеченно и не может служить практическим руководством для законодателя. Наказ, как того и хотела Екатерина, есть только изложение принципов, какими должен руководиться государственный человек, пишущий законы.

Так была исполнена первая часть задуманного императрицей плана: найдены «общие правила» нового законодательства. В исполнении этой первой части, как мы уже видели, Екатерину постигла некоторая неудача. Она не могла полно и откровенно высказать свои принципы, потому что кругом себя встретила противодействие. Неудача постигла ее и во второй части плана – в разработке подробностей нового законодательства. Эти подробности никогда не были выработаны.

Для составления нового кодекса манифестом 14 декабря 1766 г. были созваны в Москву представители сословий и присутственных мест. Их собрание получило название «Комиссии для сочинения проекта нового уложения». В эту Комиссию дворянство каждого уезда должно было послать одного депутата; каждый город, независимо от его величины, – тоже одного депутата; низшие разных служб служилые люди (ландмилицкие люди), черносошные (государственные) крестьяне – из каждой провинции, от каждого народа по одному депутату. Сенат, Синод, Коллегия, и др. присутственные места должны были также прислать по депутату. Таким образом основания представительства были различны: одни части населения посылали представителей уезда, другие – от провинции, третьи – от отдельного племени, четвертые – от присутственного места; одни избирали посословно (дворяне, крестьяне), другие – по месту жительства (горожане-домовладельцы, инородцы). Частновладельческие крестьяне и совсем были лишены права представительства. Не было и прямых представителей духовенства. Таким образом, хотя и собрали в Москву лиц самых разных состояний и племен, но все же представительство, установленное Екатериной, было далеко не полно. (Очень хорошо рассмотрена организация и состав комиссии 1767 г. в сочинении А. В. Флоровского «Состав Законодательной комиссии 1767-1774 гг.» 1915.)

Депутат обеспечивался на все время пребывания в Комиссии казенным жалованьем и должен был привезти в Москву инструкцию от своих избирателей с изображением их нужд и желаний. Эти инструкции получили название депутатских наказов, а Наказ Екатерины в отличие от них стал называться «большим Наказом». Звание депутата Екатерина старалась сделать весьма почетным в глазах общества: депутаты навсегда освобождались от казни, телесного наказания и конфискации имения; за обиду депутата виновный нес двойное наказание.