В систематическом изложении созданная Петром администрация представится в таком виде.
Во главе всего управления с 1711 г. стоит Сенат. Около 1700 г. старая Боярская дума исчезает как постоянное учреждение и заменяется ближней канцелярией государя, в которой, как в старину, происходит иногда совещание бояр. Во время своих беспрестанных поездок ведение государственных дел в Москве Петр поручал не учреждению, а нескольким доверенным лицам из старых думных чинов (Петр никому не давал этих чинов, но и не отнимал их у имевших) и лицам новых чинов и званий. Но в 1711 г., отправляясь в Прутский поход, Петр вверяет государство не лицам, а вновь основанному учреждению. Это учреждение – Сенат. Его существование, как объявлял сам Петр, вызвано именно «отлучками» государя, и Петр повелевал всем слушаться Сената, как его самого. Таким образом, миссия Сената первоначально была временной. Он заменял собой: 1) старые думские комиссии, назначаемые для того, чтобы в отсутствие государя «Москву ведать», и 2) постоянную «Расправную палату», бывшую как бы судебным департаментом Боярской думы. Но с возвращением Петра к делам Сенат не был упразднен, а стал постоянным учреждением, в организации которого при Петре замечают три фазиса. С 1711 до 1718 г. Сенат был собранием лиц, назначенных специально для присутствования в нем; с 1718 по 1722 г. Сенат делается собранием президентов коллегий; с 1722 г. Сенат получает смешанный состав, в него входят некоторые президенты коллегий (военной, морской, иностранной) и в то же время в нем есть сенаторы, чуждые коллегиям.
Ведомство Сената состояло в контроле над администрацией, в разрешении дел, выходящих из компетенции коллегий, и в общем направлении административного механизма. Сенат был, таким образом, высшим административным органом в государстве. Ему, в последние годы Петра, присвоена была и судебная функция: Сенат стал высшей судебной инстанцией. Относительно того, присуща ли была Сенату законодательная деятельность, существуют разные оттенки взглядов. Одни (Петровский «О Сенате в царствование Петра Великого») полагают, что Сенат в первое время имел законодательную власть и иногда даже отменял указы самого Петра. Другие (Владимирский-Буданов в критической статье «Учреждение Правит. Сената») доказывают, что законодательная функция никогда Сенату не принадлежала. Но все признают, что Петр, видоизменяя положение Сената в 1722 г., лишил его законодательной власти; ясно, что Петр рядом с собою, как с единственным источником законодательной власти в государстве, не мог поставить собрания с законодательными правами. Поэтому, если и признавать за Сенатом законодательную функцию, то следует считать ее случайным и исключительным явлением.
От разницы представлений о компетенции Сената зависит и разница в представлениях о государственном значении его. Одни считают Сенат безусловно высшим учреждением в государстве, объединяющим и направляющим всю администрацию и не знающим над собой иной власти, кроме государевой (Градовский, Петровский). Другие полагают, что, контролируя и направляя администрацию, Сенат сам подвергался контролю и зависел от «верховных господ министров» (т. е. приближенных к Петру лиц, управляющих войсками, флотом и иностранными делами) и от генерал-прокурора, представителя особы государя в Сенате (Владим.-Буданов, Дмитриев).
Должность генерал-прокурора, учрежденная в 1722 г., должна была, по мысли Петра, служить связью между верховной властью и центральными органами управления и средством для контроля над Сенатом. Петр испытал много средств контроля: сперва за Сенатом смотрел генерал-ревизор (1715), затем в Сенате дежурили, с целью ускорения дел и охранения порядка в заседаниях, штаб-офицеры гвардии (1721); средством контроля были и обязательные протоколы заседаний; наконец, была учреждена прокуратура. Генерал-прокурор докладывал государю дела Сената, а Сенату передавал волю государя; он мог остановить решение Сената; указы Сената получали силу только с его согласия; он следил за исполнением этих указов (иначе говоря, за всей администрацией); он, наконец, начальствовал над канцелярией Сената. Под его прямым начальством действовали и другие агенты правительственного надзора: обер-прокуроры и прокуроры при коллегиях и в губерниях (параллельно с ними действовали и лица тайного надзора – обер-фискалы и фискалы). Такое значение генерал-прокурора сделало его самым властным лицом во всей администрации, тем более что первый генерал-прокурор Ягужинский, человек способный и деятельный, умел сообщить своей должности необыкновенный престиж. Современники считали генерал-прокурора начальником Сената и первым лицом в империи после монарха. Такой взгляд разделяется и теперь теми, кто склонен принижать значение Сената. Напротив, некоторые (Градовский в своей книге «Высшая администрация России XVIII в. и генерал-прокуроры») думают, что, сливаясь с Сенатом в органическое целое и вне Сената не имея никакого значения, генерал-прокурор только поднимал еще выше государственное значение самого Сената.
Под ведением Сената стоял ряд центральных учреждений, известных под названием коллегий; они были учреждены в 1718 г. и окончательно сформированы в 1720 г. Коллегии заменили собой старые приказы. С учреждением Сената, мало-помалу усваивавшего себе функции главнейших приказов, эти последние (напр., Разряд) заменялись «столами» Сената; мелкие же приказы превращались в канцелярию и конторы разных наименований и сохраняли прежнюю организацию. Приблизительно с 1711 г. Петр задумал устроить центральное управление по западноевропейским образцам. Вполне сознательно он желал перенести на Русь шведское коллегиальное устройство. Коллегиальную систему рекомендовал ему и теоретик Лейбниц. За границу были посланы люди для изучения бюрократических форм и канцелярской практики; из-за границы выписывали опытных канцеляристов, чтобы организовать с их помощью новые учреждения. Но этим иностранцам Петр не давал в коллегиях начальнического положения, и они не поднимались выше вице-президентов; президентами же коллегий назначались русские люди.
С 1719 г. коллегии начали свою деятельность, и каждая сама для себя составляла устав, определявший ее ведомство и делопроизводство (эти уставы подучили название регламентов). Всех коллегий учреждено было двенадцать: 1) Коллегия иностранных дел, 2) Коллегия военная, 3) Коллегия адмиралтейская (морская), 4) Штатс-коллегия (ведомство расходов), 5) Камер-коллегия (ведомство доходов), 6) Юстиц-коллегия (судебная), 7) Ревизион-коллегия (финансовый контроль), 8) Коммерц-коллегия (торговая), 9) Мануфактур-коллегия (промышленность), 10) Берг-коллегия (горное дело), 11) Вотчинная коллегия (промышленность), 12) Главный Магистрат (городское управление). Последние три коллегии образованы были позже остальных. Вновь основанные учреждения не заменили, однако, всех старых приказов. Приказы продолжали существовать или под именем канцелярий, или под прежним именем приказов (Медицинская канцелярия, Сибирский приказ).
Коллегии были подчинены Сенату, который посылал им свои указы; в свою очередь, местные органы управления были ниже коллегий и повиновались им. Но, с одной стороны, не все коллегии одинаково подчинялись Сенату (военная и морская были самостоятельнее прочих); с другой стороны, не все коллегии имели отношение к областным органам управления. Над провинциальными властями, в качестве прямой высшей инстанции, стояли только Камер – и Юстиц-коллегии и Главный Магистрат. Таким образом, и центральные, и местные органы управления не представляли строгой и стройной иерархии.
Каждая коллегия состояла, как и приказ XVII в., из присутствия и канцелярии. Присутствие состояло из президента, вице-президента, советников, асессоров и 2 секретарей, которые были начальниками канцелярии. Всего в присутствии было не более 13 человек, и дела решались большинством голосов.
Всматриваясь в различия между коллегиями и старыми приказами, мы видим, что система коллегий значительно упростила прежнюю путаницу ведомств, но не уничтожила того смешения личного начала с коллегиальным, которое лежало в основании прежнего центрального управления. Как в приказах при их коллегиальной форме личное начало выражалось деятельностью властного председателя, так и в коллегиях влиятельные президенты и приставленные к коллегиям для общего контроля прокуроры нарушали коллегиальный строй своим личным влиянием и на деле заменяли иногда коллегиальную деятельность единоличной.
