В ответ на эти тенденции международными финансовыми институтами, такими как Международный финансовый фонд и Всемирный банк, а также правительством США, была предложена концепция, которая делала упор на ряде мероприятий, предполагающих уменьшение степени влияния государства на сферу экономики. Итоговый пакет был назван одним из его разработчиков (Williamson 1994) «Вашингтонским консенсусом», или «неолиберализмом», — такой вариант ввели его модификаторы для Латинской Америки. В начале XXI века «Вашингтонский консенсус» подвергли резкой критике не только противники антиглобализма, но и ученые-теоретики, крупнейшие специалисты в области экономики (см. Rodrik 1997, Stiglitz 2003).
Если посмотреть ретроспективно, в «Вашингтонском консенсусе» не было ничего неправильного: государственные секторы развивающихся стран были в большинстве случаев помехой росту, и длительная экономическая либерализация только укрепила бы их. Вернее, проблема заключалась в том, что хотя государства и нуждались в ограничении в определенных сферах, им было необходимо одновременное усиление в других. Экономисты, проводящие политику либеральных реформ, особенно хорошо разобрали это в теории. Но относительные акценты в этот период очень сильно связаны с ослаблением активности государственной власти, которое может быть неверно понято или умышленно неправильно истолковано как попытка ослабить влияние государства во всех областях экономики. Строительству государства в повседневной деятельности, по крайней мере такому же важному, как и ослабление роли государства, не уделялось должного внимания. В результате во многих странах реформы, либерализующие экономику, не оправдали ожиданий. В некоторых странах отсутствие соответствующего набора государственных и общественных институтов даже привело экономику к худшему состоянию, чем она была бы без этих реформ. Проблема — в отсутствии базовой концепции, охватывающей различные аспекты государственности, и в непонимании их связи с экономическим развитием.
Сфера влияния против силы
Я начинаю анализ роли государства в экономическом развитии постановкой такого вопроса: каким государством являются Соединенные Штаты — сильным или слабым? Четкий ответ на этот вопрос дал Липсет (Lipset 1995): американские государственные и общественные институты преднамеренно задуманы для ослабления или уменьшения влияния государственной власти. Соединенные Штаты рождены в результате восстания против государственного влияния, и в итоге теперь противогосударственная политическая культура выражается в ограничении государственной власти в виде конституционного правительства с четкими защитами прав индивидуумов, разделением властей, федерализмом и так далее. Липсет указывает на то, что американская система социального обеспечения создана поздно и остается гораздо более ограниченной (например, нет всеохватывающей системы здравоохранения), чем в других развитых демократиях, что рынки регулируются гораздо меньше и что США были одними из первых при общемировом откате назад в этом социальном обеспечении в 1980—1990-х гг.
С другой стороны, бытует мнение, что американское государство очень жесткое. Макс Вебер (Weber 1946) определяет государство как «человеческое сообщество, которое (успешно) претендует на монополию законного использования физической силы внутри данной территории». Иными словами, сущность государственности заключается в принуждении — исключительной возможности послать кого-либо в форме и с оружием для того, чтобы заставить людей исполнять правительственные законы. В этом отношении американское государство крайне строго: оно имеет на разных уровнях — федеральном, штатов и местном — целый набор силовых структур, обеспечивающих соблюдение всех законов, от правил дорожного движения до рыночных законов и основных положений «Билля о правах». Американцы в силу различных сложных причин не слишком законопослушны по сравнению с гражданами других развитых демократических обществ (Lipset 1990), но не из-за отсутствия расширенной и часто высококарательной уголовной и гражданской системы правосудия, которая развертывает реальные силы принуждения.
Иначе говоря, в Соединенных Штатах существует система ограниченного правительственного управления, которая имеет исторически суженную сферу государственной активности. Внутри этой сферы способность создавать законы и обеспечивать их соблюдение очень сильна. У многих американцев, конечно, существует значительная доля оправданного цинизма у многих американцев в отношении эффективности и уязвимости их собственного правительства (см., например, Howard 1996). Но американская власть закона — предмет зависти остального мира: «тем американцам, которые жалуются на то, как их местный департамент автомобильного транспорта обращается с автомобилистами, надо попробовать получить водительские права или на себе испытать дорожный беспредел в Мехико или Джакарте».
Отсюда ясно, чем отличается сфера государственного влияния, которое подразумевает, что на правительство возлагаются различные функции и цели, и сила государственной власти, или способность государства планировать и проводить политические курсы и обеспечивать следование законам, честно и открыто. Именно на это сегодня ссылаются как на компетенцию общества и государства. Одна из ошибок в нашем понимании государственности состоит в том, что слово «сила» часто используется равно как в отношении того, что здесь обозначено как сфера влияния, так и в отношении силы или мощи.
Рис. 1. Функции государства (Источник: Всемирный банк. Доклад о мировом развитии (World Development Report), 1997)
Виды противодействия рынку Повышение социальной защищенности Минимальные функции Обеспечение общественной пользы Защита бедных Оборона Программы борьбы с бедностью Закон и порядок Помощь при бедствиях Права собственности Макроэкономиче ское управление Общественное здравоохранение Промежуточные функции Обращение к внешним проявлениям: Регулирование монополий: Борьба с неполнотой информации: Обеспечение социального страхования: Образование Регулирование полезности Страхование Перераспределение пенсий Защита окружающей среды Антимонополизм Финансовое регулирование Семейные пособия Защита пользователей Пособия по безработице Активные функции Координирование частного сектора: Перераспределение: Развитие рынка Перераспределение активов Групповые инициативы
Различие между этими двумя аспектами государственности позволяет создать матрицу, которая поможет разграничить степени государственности в различных странах во всем мире. Мы можем расположить сферы влияния государственной деятельности в своего рода непрерывном диапазоне, от необходимого и важного до всего лишь желательного и необязательного и, в некоторых случаях, непродуктивного или даже деструктивного. Конечно, можно не соглашаться с приоритетностью государственных функций, особенно когда речь идет о таких проблемах, как перераспределение или социальная политика. Большинство людей согласилось бы, что должно быть несколько степеней приоритетов: государствам необходимо сначала обеспечить общественный порядок и защиту от внешних вторжений, а уж потом систему здравоохранения или бесплатного высшего образования, распространяющуюся на все слои общества. Доклад о мировом развитии Всемирного банка 1997 г. (World Bank 1997) предложил один из возможных перечней государственных функций, разделив их на три категории, от «минимальной» к «умеренной» и к «энергичной» (рис. 1). Очевидно, что этот список не исчерпывающий, но обеспечивает «визуализацию» сферы влияния государства.
Взяв эти функции и расположив их вдоль оси X, как на рис. 2, мы можем разместить вдоль этой оси различные страны в зависимости от возможных результатов, которые их правительства надеются достигнуть. Конечно, существуют страны, пытающиеся выполнить сложные задачи управления, например, управлять полугосударственной формой собственности или размещать инвестиционные кредиты, при этом неспособные обеспечить основные общественные блага — закон, порядок или инфраструктуру общества. Мы разместим страны вдоль упомянутой оси в соответствии с наиболее амбициозными видами функций, которые они хотят выполнить.
