Если считать центральной проблемой общественного администрирования создание формальной институциональной системы, которая встраивает интересы представителей в интересы нанимателей, то самые сложные случаи обнаружатся в квадранте 4. Начальное и среднее образование в государственных школах — самые яркие примеры. Продукт образовательной системы трудно измерить, оценить ответственность отдельного учителя практически невозможно. Гособразование включает в себя большой объем деятельности, которая еще как-то поддается учету в крупных городах, но почти бесконтрольна в сельской местности. Даже в богатых благополучных странах, таких как Соединенные Штаты, очень трудно было выработать механизмы учета в этой сфере. В попытке решить проблему была введена система стандартизованного тестирования, но она встретила яростный протест учителей и директоров школ, а также местного населения, которое не желало смиряться с последствиями низкой эффективности деятельности преподавательского состава.
Многие говорят о «диктатуре закона», как будто этот механизм можно легко включить или отключить. На практике законодательные системы — это деятельности со средней или низкой специфичностью и большим объемом. Установление диктатуры закона влечет за собой создание экстенсивной конструкции, в состав которой входят не только собственно законодательные акты, но также суды, судьи, присяжные и механизмы принуждения по всей стране. Учреждение такой системы — одна из наиболее сложных задач управления, которая стоит перед строителями государства.
Существует набор возможных подходов к решению проблемы мониторинга низкоспецифичной деятельности с большим объемом. Один из них, обычно неприменимый в сфере общественного администрирования, это конкуренция, или то, что Хиршман (Hirschman 1970) обозначил как опция «выход». Частные фирмы конкурируют друг с другом и встают перед необходимостью либо получить доступ к более значительным ресурсам, либо уйти из бизнеса. Попытки приватизации таких предприятий как государственные авиалинии, телекоммуникационные системы или нефтяные компании призваны подчинить их прессу конкурентной борьбы. Есть и другие общественные практики с большим объемом деятельности, например, образование, которое тоже можно поставить в условия конкуренции — при помощи ваучеризации или, если школы необходимо оставить в общественном секторе, попечительских советов. Но рыночные решения для сбоев в общественном секторе — мера обоюдоострая и в условиях некоторых юрисдикций просто невозможная.
Прочие альтернативные решения Хиршман обозначил как опция «голос». Они призваны предоставить нанимателям более свободный доступ к информации о поведении представителя и механизмам, обеспечивающим его ответственность. В эту категорию входят такие понятия, как федерализм, децентрализация и неправительственные учреждения, о которых много говорят в последние годы. Суть их в том, что политическая власть над общественными институтами передается местному самоуправлению, органы которого теоретически должны иметь больший контроль над местной школой, чем национальная система, контролирующая образование.
Этот подход, однако, имеет свои ограничения, что в значительной мере препятствует проявлению заметного «голоса» в сфере общественного администрирования, особенно в квадранте 4. Первое ограничение заключается в том, что децентрализация помогает в решении проблемы объема деятельности только в случае контакта местных нанимателей с местными же представителями. Но она не способствует решению проблемы специфичности, поскольку на этом пути встают определенные трудности, связанные с оценкой базовой, знаковой деятельности. Более того, сами наниматели должны быть организованы, что объясняет возросший в последнее время интерес к гражданскому обществу и неправительственным учреждениям. Такие структуры не возникают сами по себе и не создаются в результате политической деятельности. Наконец, многие организации общественного сектора в основе своей отрезаны от реальной власти. Даже если родители организуются в комитеты и вооружаются достаточной информацией о функционировании местных школ, их власти недостаточно для того, чтобы, например, уволить неудовлетворительно работающего учителя или директора, либо, напротив, поощрить хороших работников.
Многие организации вообще не «решают» проблему наниматель-представитель через формальную систему мониторинга и отчетности. Они, скорее, полагаются на конгломерат формальных механизмов и неформальных норм, что, как правило, бывает более эффективным средством улучшения качества низкоспецифичного продукта. Экономисты-институционалисты долгое время занимались проблемой «скрытого действия» (Miller 1992). На рынках труда существует множество видов деятельности, в которых трудно точно измерить личный вклад работника. Это уже отмечалось в ходе обсуждения Алчяном и Демсецем коллективного труда, но то же самое наблюдается и при других его формах. Продукт, создаваемый работником, можно оценивать с точки зрения различных неподконтрольных ему факторов (погода, ставка валютного обмена); в процессе производства работник может получать несколько заданий (Holmstrom и Milgrom 1991); либо же сам продукт с трудом поддается измерению. Последнее особенно справедливо в отношении сложных сфер обслуживания, которые, как отмечается многими исследователями, чрезвычайно трудно оценивать (см., например, Boswort и Triplett 2000). Юристы, врачи, архитекторы и другие профессионалы предоставляют услуги, которые во многих аспектах обладают низкой специфичностью. Заказчики, нанимающие профессионалов в качестве представителей, например, могут выявить значительную некомпетентность, но не обладают инструментом для сравнения полученного в итоге продукта с возможным другим. Архитектор предлагает вполне приемлемый на первый взгляд проект дома, но имеется ли для сравнения набор других вариантов, которые больше понравились бы заказчику? То же самое в области программного обеспечения. Зачастую менеджер не способен детально вникнуть в то, что ему предлагает инженер-программист. Он чувствует, что данный продукт соответствует основным требованиям задания, но оценить его в полной мере не может. Таким образом, качество произведенной работы очень трудно измерить во всем объеме. (Иногда программисты закладывают в свой продукт дополнительные функции, о которых знают только они.) Проблема, которую выявили экономисты во всех подобных случаях, это намеренное занижение уровня задания, увиливание от работы. Только сам работник знает, полностью ли он выложился в процессе труда или дал себе поблажку. Экономисты приложили немало усилий к создаию системы стимулов, которая заставила бы работников в полной мере задействовать свои созидательные функции. Самый традиционный путь — тарифные расценки.
Базовые предпосылки неоклассической экономики затеняют один существенный момент в подходе к этой проблеме. Экономисты полагают, что труд стоит денег и работники изыскивают способы минимизировать количество усилий, которое продают за определенную цену. На самом деле они исходят из того, что работники используют свои способности на то, чтобы максимально снизить свои трудовые затраты. Но в действительности многие люди вовсе не пытаются отлынивать от работы. Они работают больше, чем требует минимум, причем не только тогда, когда знают, что босс следит за их деятельностью. В действительности большинство работников трудятся больше, чем необходимо в соответствии с трудовым договором, недаром «работа по правилам» является формой забастовочной борьбы, используемой только в экстраординарных обстоятельствах. Эйкерлоф (Аkerlof 1982) приводит в пример случай, когда молодые женщины, занимавшиеся расклейкой афиш, перерабатывали на 17,7 процента против нормы. Японская система пожизненного найма как будто специально создана для того, чтобы обеспечить условия для экономии сил, поскольку исключает возможность стимулирования работников через заработную плату, повышение по службе или угрозу увольнения. Тем не менее, японцы славятся своим трудолюбием и усердием. Почему же?
