Первой из них следует назвать, конечно, то, что в доперестроечный период и позднее так и не были созданы кодифицированные акты специально для городов республиканского подчинения. Статус этих городов как бы пребывал в пространстве между двумя звеньями законодательства о Советах, что наглядно противоречило реальному положению этих городов как сложных социально-хозяйственных комплексов. Вторая причина состояла в отсутствии в 1990 - 1991 годы достаточно систематизированного, концептуально единого и сколько-нибудь практически апробированного законодательного подхода к организации власти и управления на местах. Новеллизация законодательства скорее подчинялась задаче скорейшего внедрения пресловутого разделения властей, чем интересам обеспечения стабильного и преемственного регулирования деятельности местных органов. Третьей причиной являлся политический авантюризм, отчетливо проявившийся в 1991 году и добивавшийся чего угодно, лишь бы это лежало в пределах лояльности определенной политической платформе или определенному политическому клану. Нельзя сказать, что такой авантюризм чурался легальности. Но в том-то и дело, что сама легальность (как в примере с постановлениями Президиума Верховного Совета РСФСР по Ленинграду) стала пониматься, как полномочность легализовать явно нелегальные акты и акции. Наконец, в качестве четвертой причины выступало отсутствие какого-либо твердого и облеченного в должную платформу отношения самого Ленсовета к вопросам организации власти и управления в городе. Ленсовет всегда был готов «клюнуть» на любую броскую идею, не осознавая того, что мог оказаться всего лишь заложником корыстно-политических игр как на своей внутренней «кухне», так и за стенами Совета.

Функции Совета в условиях «демократизации»

Но как бы то ни было, а «разведение» горсовета и администрации состоялось, и встал, понятно, вопрос о функциях Совета в этих условиях. Правда, в рассматриваемый период еще сохранялась в Конституции РСФСР ст.89 в редакции Закона от 27 октября 1989 года: «Советы народных депутатов непосредственно и через создаваемые ими органы руководят на своих территориях всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, принимают решения, обеспечивают их исполнение, осуществляют контроль за проведением решений в жизнь»49. Однако, в реальности это было уже чем-то вроде юридического атавизма, поскольку «разделение властей» противоречило такому комплексному закреплению функций Советов. Ортодоксальное «разделение властей» предполагает, по-видимому, отведение Совету нормотворчества, а администрации - исполнительной деятельности. Однако подобное деление не только сомнительно в плане технических возможностей, но не проводится сколько-нибудь последовательно ни Законом о краевых, областных органах, ни Законом о местном самоуправлении. Последние скорее лишь расписали между Советами и администрацией несколько модифицированные, но в основном прежние компетенционные конструкции из ранее действовавших законов о местных Советах. Примечательно, впрочем, что еще до обновления законодательства, относящегося к краям, областям и нижестоящим образованиям, Ленсовет (раз уж оказался в экспериментальных обстоятельствах) попытался сформулировать распределение полномочий между горсоветом и администрацией в документе под названием «Положение о взаимодействии органов государственной власти и управления в Ленинграде и разграничении их компетенции» (приложение 2 к решению 9-й сессии Ленсовета XXI созыва от 27 июня 1991 года №15).

Нельзя отрицать, что по ряду позиций документ следовал именно обозначенному выше технологическому разделению (например, п. 1.2.5: определение Советом условий и порядка продажи, аренды, приобретения, передачи муниципальной собственности, жилья, земельных участков). Однако, в других случаях этот критерий не выдерживался. Полномочия Совета определялись или как совершение однократных распорядительных акций (например, п.1.2.19: принятие решений о проведении местных опросов и референдумов), или формулировались как некие общие задачи (например, п.1.2.6: принятие мер, направленных на стимулирование предпринимательства и создание элементов рыночной инфраструктуры). Что же касается полномочий мэра города, то их характер сколько-нибудь четко в этом документе вообще не просматривался.

К сказанному необходимо добавить, что рассмотренный технологический подход совершенно не связывается с характером Советов как представительных органов, хотя именно это определение, казалось бы, и должно быть на первом плане при рассмотрении вопроса о функциях Советов. Литература но советскому строительству подстраивала функции Советов под принцип единства законодательства, управления и контроля, под конституционные положения о комплексной руководящей роли Советов и единой системе Советов50. При этом наиболее присущей политико-представительной природе Советов была, наверное, «объединительно-волевая» функция: объединение народа (трудящихся) в свое государство, выражение и осуществление воли и интересов граждан51.

Учитывая, что новая государственность точно так же прокламирует народовластие, было бы резонным полагать, что названная функция остается актуальной и сегодня. Однако в действительности такая функция подразумевает совершенно абстрактный народ и придает представительству явно ирреальное значение. Уже в XIX веке парламентское представительство как представительство в буквальном смысле вызывало в литературе по государственному праву преимущественно скептическое отношение.

Так называемое народное представительство в реальности просто неспособно сколько-нибудь адекватно представлять составные элементы сложной дифференцированной общественной системы. Народное представительство, реализуемое сегодня в ходе всеобщих выборов, - это, образно выражаясь, всего лишь аукцион, в котором выигрывает тот, кто больше предложит избирателям. Но это же предопределяет и основную политическую функцию представительных органов: усвоение и выражение доминирующих политических настроений населения. Остальное - это уже функции, вызванные организационно-технической структурой государственного и муниципального управления.

В принципе указанная политическая функция должна осуществляться перманентно и с равной, так сказать, интенсивностью при рассмотрении любых вопросов. Но на практике это зависит от конкретных обстоятельств и может приобретать спонтанный характер. Примером реализации такой функции для Ленсовета были его действия в период событий 19 - 21 августа 1991 года. Соответствующая хроника, как водится, излишне драматизированная, изложена в специальном издании [4]. Но главное в реализации указанной функции - это решения чрезвычайной сессии, в которых давалась оценка ГКЧП и содержалась ориентация населения на противодействие государственному перевороту52.

Можно сказать, что после выборов 1990 года и первой сессии это был второй случай, когда политическая функция горсовета проявилась наиболее решительно и открыто. В чрезвычайно политизированной атмосфере уже одной политической функции Ленсовета было достаточно для оправдания его существования, как бы критически ни оценивались иные стороны его деятельности.

В виде своеобразного закрепления итогов весны и лета 1991 года Ленсовет принял решение о переименовании «себя» в Санкт-Петербургский горсовет народных депутатов53. История Ленсовета, насчитывавшая десятки лет, закончилась. Вместе с ней закончился и краткий переходный период в жизни Ленсовета XXI созыва.

Началась история Петросовета.

Пошёл уже девятый месяц, как телерепортёр Александр Невзоров поставил в известность депутата Ленсовета Алексея Моторина, что приступил к изготовлению политических трупов.

Н.И.Пальмова.

ЛЕГКОВЕРНОСТЬ

«Вечерний Ленинград»

11 июня 1991 года