В силу особенностей собственной правовой конструкции Земельный кодекс РФ по отношению к большинству общественных отношений, объектом которых выступают земельные участки, является нормативным актом общего действия. В силу прямой законодательной оговорки земли сельскохозяйственного назначения используются с учетом установленного для них в соответствии с зонированием территорий целевого назначения, общие принципы и порядок проведения которого определены федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (п. 2 ст. 7 ЗК РФ). Далее законодатель отмечает, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством.

В отечественной правовой системе гражданское законодательство представлено в первую очередь нормами Гражданского кодекса РФ. Применительно к отношениям, составляющим предмет правового регулирования настоящего Закона, приоритетное значение имеют положения, как связанные с общими положениями о праве собственности, так и непосредственно посвященные – праву собственности и иным вещным правам на землю. Однако фактически к регулированию оборота земель сельскохозяйственного назначения при соблюдении условий, установленных настоящим Законом, могут применяться любые без ограничений положения действующего Гражданского кодекса РФ. Применение к обороту земель сельскохозяйственного назначения принципов и норм гражданского законодательства связано с включением земель независимо от их назначения и категории в состав объектов гражданских прав (ст. 128 ГК РФ). В качестве ограничивающего условия здесь выступает сформулированное п. 2 ст. 206 ГК РФ правило, согласно которому пользование земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых его целевым назначением.

Примечательно, что все из представленных нормативных актов применительно к обороту земель сельскохозяйственного назначения содержат нормы общего действия, не учитывающие в своем содержании специфику предмета правового регулирования. Названные обстоятельства породили необходимость принятия специального нормативного акта, положения которого, основываясь на существующих нормах, корректировали бы их относительно статуса земель сельскохозяйственного назначения. Статьей 27 ЗК РФ предусматривается, что оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». С момента принятия ЗК РФ и до введения в действие настоящего Федерального закона их оборот осуществлялся в соответствии с гражданским законодательством и Земельным кодексом РФ с учетом лесного законодательства, законодательства об охране окружающей среды, специальных федеральных законов, содержащих нормы земельного права о данной категории земель, а также с учетом следующих положений:

переход права на земельный участок от одного собственника земельного участка, землепользователя, землевладельца, арендатора земельного участка к другому категория и целевое назначение такого земельного участка не подлежат изменению;

иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица могут владеть и пользоваться земельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве их аренды;

приватизация земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не допускается.

Комментируемый Закон принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ 26 июня 2002 г., одобрен Советом Федерации 10 июля 2002 г. и утвержден Президентом РФ 24 июля 2002 г. По своему содержанию рассматриваемый нормативный правовой акт представлен четырьмя главами, объединяющими 20 статей. Рассматриваемый нормативный акт занимает центральное место в системе правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения. В нем с учетом категории земельных участков определен порядок допустимого их использования с учетом ценности земель и их значимости для жизни и деятельности личности, общества и государства.

Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 – 2004 годы), утв. распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2001 г. № 910-р[4], с принятием настоящего Закона было связано решение таких задач, как:

1) создание условий для развития сельскохозяйственной кооперации и агропромышленной интеграции, стимулирование формирования союзов производителей по отраслям аграрного сектора, создание системы консультирования сельскохозяйственных товаропроизводителей, предоставляющих консультационные услуги сельхозтоваропроизводителям, расширение и совершенствование федеральной системы рыночной информации;

2) полная отмена межрегиональных торговых ограничений, ограничение монополизма государственных и «квазигосударственных» торговых посредников, финансовое оздоровление отрасли путем реструктуризации задолженности сельхозтоваропроизводителей по платежам в бюджеты и государственные внебюджетные фонды;

3) разработка и введение в действие механизмов лизинговых поставок сельскохозяйственным товаропроизводителям машиностроительной продукции и племенного скота, развитие механизма страхования урожая сельскохозяйственных культур и системы страхования в сельском хозяйстве, формирование системы долгосрочного кредитования предприятий и организаций агропромышленного комплекса, стимулирование инвестиционной деятельности в сельском хозяйстве;

4) содействие расширению рынков сбыта агропродовольственной продукции.

Законодатель не ограничивает пределы правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения действием названных нормативных правовых актов. Представленный в п. 2 комментируемой статьи перечень последних допускает в процессе правоприменительной деятельности руководствоваться и иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ.

В настоящее время систему законодательных актов, включающих в пределы своего действия общественные отношения, связанные с оборотом земель сельскохозяйственного назначения, могут быть включены:

Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ[5], нормами которого установлены дополнительные требования к порядку согласования проекта схемы территориального планирования РФ, в случаях если предложения, содержащиеся в указанном проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии с документами территориального планирования субъекта Российской Федерации планируемых границ земель сельскохозяйственного назначения (п. 1 ст. 12, п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 25), а также определяют содержание документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, генеральных планов поселений и генеральных планов городских округов с учетом предполагаемых изменений границ земель сельскохозяйственного назначения (п. 3 ст. 14, п. 3 ст. 23);

Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[6], разрешающий строительство и эксплуатацию линейных олимпийских объектов на земельных участках в составе земель сельскохозяйственного назначения без их перевода из одной категории земель в другую, с последующей их рекультивацией после завершения строительства и ввода линейных олимпийских объектов в эксплуатацию при условии, если они не требуются для эксплуатации указанных объектов (п. 13.3 ст. 14). По смыслу рассматриваемого документа земельные участки, образуемые из земельных участков сельскохозяйственного назначения или земель сельскохозяйственного назначения и предназначенные в соответствии с документацией по планировке территории для размещения олимпийских объектов федерального значения, относятся к категории земель промышленности и иного специального назначения, за исключением случаев, когда указанные образуемые земельные участки предназначены для размещения дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов (п. 13.1 ст. 15). При выполнении в отношении указанных образуемых земельных участков в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости», работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения об указанных образуемых земельных участках, в соответствующем межевом плане указываются категория земель промышленности и иного специального назначения в отношении указанных образуемых земельных участков, а также реквизиты соответствующей документации по планировке территории для размещения олимпийских объектов федерального значения.