Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей. Порядок использования земель сельскохозяйственного назначения устанавливается настоящим Законом.

Ограничив предмет правового регулирования последнего рамками оборота сельскохозяйственного назначения, законодатель в свободной форме представил его как отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением земельным участком соответствующей категории, предоставлением земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также изъятием их в государственную или муниципальную собственность. Составной частью оборота земель сельскохозяйственного назначения наряду с представленными могут выступать и иные юридически значимые действия, влекущие за собой установление правил и ограничений, применяемых к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и к сделкам, результатом совершения которых является возникновение или прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.

Таким образом, по смыслу комментируемой статьи оборот земель сельскохозяйственного назначения образуют имущественные отношения и связанные с ними отношения собственности, базовые принципы правового регулирования которых заложены в Гражданском кодексе РФ (ГК РФ) и принятых в исполнение его положений иных нормативных правовых актах. Не оспаривая приоритет ГК РФ в регулировании указанных правоотношений, законодатель, принимая во внимание специфику такого имущества, как земля, оговаривает особенности его гражданского оборота. Вместе с тем в случае возникновения коллизии правового регулирования преимущественным применением пользуются нормы комментируемого Закона, которые в отличие от сходных положений иных нормативных актов, являются нормами прямого действия.

Представленный в п. 1 комментируемой статьи перечень отношений, входящих в сферу действия настоящего Федерального закона, носит ограниченный характер. Однако благодаря особенностям используемой в процессе принятия документа законодательной конструкции это не ограничивает возможностей участников соответствующих правоотношений выбора, совершаемых ими юридически значимых действий, направленных на возникновение, изменение и прекращение прав и обязанностей.

В силу прямой законодательной оговорки исключением из сферы правового регулирования настоящего Закона являются отношения, связанные с оборотом земельных участков, предоставленных гражданам из земель сельскохозяйственного назначения для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями. Оборот указанных земельных участков регулируется Земельным кодексом Российской Федерации. В настоящее время их правовое регулирование также осуществляется федеральными законами от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»[1], от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»[2], от 3 августа 1995 г. № 123-ФЗ «О племенном животноводстве»[3].

Выведение из сферы действия настоящего Закона названных земельных участков, хотя формально и включенных ЗК РФ в состав земель сельскохозяйственного назначения, сделано исключительно из практических соображений. Осуществление сельскохозяйственной деятельности для личных целей отдельными гражданами или их объединениями, а равно возведение в указанных целях на принадлежащих им земельных участках, строений, зданий или иных сооружений фактически ограничивают их использование для нужд общества и государства. Кроме того, рассматривая данное исключение относительно общего числа участников правоотношений, можно отметить, что законодатель основной акцент делает на индивидуальном использовании земельных участков из числа земель сельскохозяйственного назначения. Буквальный анализ абз. 1 п. 1 комментируемой статьи позволяет отметить, что отношения, включенные в оборот земель сельскохозяйственного назначения, охватывают нескольких участников, обладающих общими правами на земельный участок.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи в общем виде определена система нормативных правовых актов, составляющих основу правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения. Рассматриваемой нормой представлены основные источники, структура и содержание актов, ее формирующих. Построение системы законодательства РФ об обороте земель сельскохозяйственного назначения обусловлено строгой иерархичностью и соподчинением. Традиционно в ее основу были положены отдельные конституционные положения, гарантирующие права граждан, их объединений на землю и свободу обращения с ней, а также нормы базовых актов, которыми для рассматриваемых правоотношений являются ЗК РФ и ГК РФ.

Приоритетное значение Конституции РФ состоит в том, что она как акт высшей юридической силы составляет нормативную базу всего текущего законодательства. Законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить ей. Среди норм Конституции РФ большое значение применительно к обороту земель сельскохозяйственного назначения имеют положения, провозглашающие землю в качестве основы жизни и деятельности народов, проживающих в Российской Федерации, а также декларирующие возможность ее нахождения в частной, государственной, муниципальной и иных видах собственности (ст. 9 Конституции РФ). Анализ приведенных конституционных принципов позволяет отметить, что во-первых, особая роль земли, которая отводится ей в деле обеспечения социального благосостояния, требует формирования надежного института ее охраны и гарантий правовой защиты прав собственников и иных лиц, в чьем владении, пользовании или распоряжении находятся земельные участки. Во-вторых, в процессе формирования допустимых форм собственности на землю приоритет над остальными отводится частной собственности. Более того, право граждан и их объединений иметь землю в частной собственности является самостоятельной конституционно-правовой нормой (п. 1 ст. 36 Конституции РФ), определяющей смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

В вопросах правового регулирования владения, пользования и распоряжения землей Конституцией РФ установлен паритет между федеральным и региональным законодательством с отнесением их к совместному ведению федерального центра и регионов (подп. «в» п. 1 ст. 72 Конституции РФ). Вместе с тем отдельные конституционные положения свидетельствуют о преимуществе федерального законодательства, и в первую очередь в вопросах федеральной государственной собственности и управления ею (п. 3 ст. 36, подп. «д» ст. 71 Конституции РФ).

Вторым по значимости в иерархии норм, составляющих основу правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, в тексте комментируемой статьи представлен Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ. Последний является основным кодифицированным актом, направленным на регулирование отношений по использованию, охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения) (п. 1 ст. 2 ЗК РФ). Земельный кодекс РФ содержит основные дефиниции правового регулирования земельных отношений исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю; определяет принципы деления земель по целевому назначению на категории, от принадлежности к которым устанавливается правовой режим разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства; разграничивает формы собственности на землю, устанавливая для каждой из них общие принципы и порядок такого разграничения, и т.д.