Расширение территории Московского княжества в XIV–XV вв. привело к усложнению административно-территориального деления. Княжества стали подразделяться на уезды, а те, в свою очередь, — на волости и станы. Городами и пригородными станами управляли наместники великого князя из бояр, а сельскими волостями — волостели из более мелких феодалов. Они осуществляли административно-полицейские, судебные, военные функции, ведали служилыми людьми в городах. За свое управление наместники и волостели не получали жалованья от великого князя, а брали с местного населения «корм». Такая система организации местных органов управления вошла в историю как «система кормления».

В начале XV в. окрепшая великокняжеская власть приступила к ликвидации удельных княжений. В итоге в Московском государстве сложился жестко централизованный способ управления, исключающий самоуправление. Существовали лишь элементы самоуправления, и то по причине недостаточной развитости государственного аппарата на местах. Так, в ХVI — ХVII вв. свободное население выбирало губные (полицейско-судебные) и земские (налоговые функции) органы, выполнявшие задачи в интересах государства. Постепенно они были поглощены воеводами — представителями центра.

В середине XVI в. начали свою деятельность земские соборы как высшие сословно-представительные учреждения совещательного характера, которые созывались царем для обсуждения важнейших вопросов внутренней и внешней политики. Состав земских соборов был в основном устойчивым: в него входили Боярская дума, Освященный собор, а также представители сословий — поместного служилого дворянства и посадских (городских) верхов. С развитием новых органов исполнительной власти — приказов — их представители также вошли в состав земских соборов. За XVI — XVII вв. имеются сведения о 57 земских соборах[7].

В ходе образования централизованного русского государства элементы местного самоуправления органически вплетались в ткань государственных учреждений. Местные потребности и интересы были растворены в общегосударственных задачах.

Со временем центральная власть осознала негативные последствия созданного ею института наместничества и предприняла попытку реанимации местного самоуправления. В XVI в. были проведены две радикальные реформы местного самоуправления — губная и земская.

Первая реформа 1549 г. по отмене системы кормления и создания губных учреждений на местах относится ко времени правления Глинских. В ходе реформы были учреждены губные округа, каждый из которых охватывал, как правило, целый уезд. Жители уезда собирались на общий всеуездный съезд, где избирали губного старосту. При губном старосте состояли целовальники (не более четырех человек), документы вел губной дьяк. Все они составляли губную избу.

Губное самоуправление было оплотом дворянства, которое заняло ведущие позиции в губных органах. Вначале губные органы занимались сыском разбойников, но постепенно их компетенция расширилась. Сначала губным старостам и целовальникам была передана часть судебно-административных дел кормленщиков (уголовные дела и полиция), затем к их ведению были также отнесены дела о воровстве, следствие, заведование тюрьмами, регистрация приезжих и проезжих людей и т. п.

Наместник уже не вмешивался в разбойные дела и только получал полагавшиеся ему судебные пошлины. В 1550 г. был издан новый «Царский судебник», где четко определялись права и обязанности наместников, предусматривались наказания за взяточничество и другие злоупотребления. Ряд статей посвящался ответственности наместников и контролю за ними со стороны местного населения. Устанавливался порядок подачи жалоб на наместников[8].

Дальнейшие шаги по созданию земских учреждений были проведены Иваном IV. В 1555–1556 гг. Иван Грозный издал приговор царский «О кормлениях и о службах», принял «Уставную земскую грамоту», внес изменения в Судебник. Данные мероприятия вошли в историю как земская реформа, сутью которой стала замена института наместничества выборными земскими учреждениями. Система кормления была упразднена, налог с населения (так называемый «кормовой оброк») стал поступать в ведение казенной, посольской и поместной изб. Местным населением сначала на неопределенный срок, а затем только на год избирались земские старосты и целовальники. На земские власти возлагались следующие функции:

1) раскладка, сбор и доставка податей с ответственностью за их недобор;

2) суд по «черным» делам (гражданские и мелкие уголовные дела).

Таким образом, в середине XVI в. основными сословно-представительными органами на местах были губные и земские избы — выборные самоуправляющиеся органы. Земские избы осуществляли финансово-налоговые функции, губные избы — полицейско-судебные дела. Именно отсюда пошло выражение «посадить на губу». Компетенция этих органов закреплялась в губных грамотах и земских уставных грамотах, подписываемых царем. Деятельность органов местного самоуправления контролировалась различными государственными отраслевыми приказами, число которых постоянно возрастало.

В начале 1560-х годов реформы были прерваны. Иван Грозный установил зависимость местных органов от центральной власти и ввел опричнину, которая подавила самоуправление на данных территориях. В опричных землях, то есть в особо выделенных владениях, принадлежащих лично государю, Иван Грозный установил особое управление по образцу общегосударственного: своя дума, свои приказы, своя казна. Оставшаяся часть территории страны именовалась земщина и управлялась по-прежнему: старыми государственными учреждениями и Боярской думой. Земское управление ведало общегосударственными делами под строгим контролем царя, без утверждения которого Боярская дума ничего не предпринимала. Сразу же после учреждения опричнины начался массовый террор.

Хотя в целом мероприятия Ивана Грозного не привели к формированию целостной системы местной власти, земская реформа позволила перестроить местное управление на сословно-представительных началах. Кроме того, к середине XVI в. были сформированы города, волости и уезды, как территориальные единицы для устройства местного самоуправления.

В XVII в. в системе государственного управления произошли функциональные изменения. Существенное сужение компетенции органов местного самоуправления было вызвано проводимой унификацией управленческих структур, которая была необходима в связи с расширением территории страны. В это время начался процесс формирования местных государственных учреждений, которые существовали в городах одновременно с местными учреждениями другого типа (таможнями, губными и земскими избами).

В этом отношении весьма интересен период царствования Федора Алексеевича (1676–1682), непродолжительный по времени, но весьма значительный по результатам проводимых реформ. В частности, был положен предел развитию служебной активности городов (Указ 1678 г.), упразднена ключевая должность дворянского самоуправления в уездах — губного старосты, а его функции переданы воеводам (Указ 1679 г.)[9].

Введение института воевод оценивалось как контрреформа местного самоуправления. Все воеводы назначались Разрядным приказом, утверждались царем и Боярской думой и подчинялись тому приказу, в ведении которого находился город с уездом. Земские органы были подчинены воеводам. Кроме того, земский староста из избранного представителя местного общества превращался в назначаемого приказного человека. Компетенция воеводы была обширной, его ведению подлежали все вопросы местного управления и суд. Самостоятельность земских органов проявлялась лишь при раскладке податей. Обязанности воеводы в законодательстве четко не регламентировались, что создавало основу для произвола. И хотя система кормления была официально отменена, воеводы буквально обирали местное население.