Для того чтобы иметь такую возможность, органы местного самоуправления должны в первую очередь располагать исключительно местными налогами, ставки которых они вправе устанавливать самостоятельно. Однако если выйти за рамки Хартии местного самоуправления, действующий в странах ЕС, то достичь более высокой степени местной самостоятельности можно за счет предоставления органам местного самоуправления права устанавливать свои собственные налоговые отчисления и налоговую базу.

Налогом, обеспечивающим наиболее значительные поступления, является подоходный налог с физических лиц. Многие страны применяют его как исключительно местный или долевой налог.

Доля доходов от этого налога в общей сумме местных налоговых доходов в шести странах с наибольшей налоговой децентрализацией очень высока: в Швеции – 99,62; Финляндии – 86,99; Дании – 92,77; Норвегии – 81,80; Швейцарии – 77,02; Исландии – 73,49 %.

Во всех названных странах этот налог является исключительно местным, и местные органы власти в Швеции, Финляндии, Дании и Швейцарии имеют возможность устанавливать налоговую ставку по собственному усмотрению.

В других странах подоходный налог с физических лиц также занимает важное место в местной налоговой системе: в Бельгии на его долю приходится 61,54 % местных налоговых поступлений, в Чешской Республике – 82,36, Германии – 80,38, Люксембурге – 92,82 %.

Теоретически легко представить систему, при которой предоставление средств местным органам власти опирается только на поступления от исключительно местных налогов, пополняемых при необходимости займами, погашаемыми также за счет местных налоговых доходов. В такой ситуации местные органы власти будут по своему усмотрению выбирать уровень местного налогообложения, исходя из необходимости финансирования собственных расходов.

Однако подобной системы не существует ни в одной стране. В 1994 г. были лишь две страны, где собственные налоговые доходы составили свыше 50 % общих доходов муниципальных образований, – Дания (около 51 %) и Швеция (около 61 %).

Гораздо предпочтительнее обеспечивать финансирование некоторых видов местных общественных услуг за счет платежей за эти же услуги. В 1994 г. совокупные поступления от местных налогов и платежей за предоставленные услуги составили в Дании около 73 %, а в Швеции – 69 % общих доходов местных бюджетов. Аналогичные показатели были достигнуты еще только в Швейцарии (около 70 % в 1993 г.).

Считается, что параметры финансирования той или иной услуги должны соответствовать требованиям гласности и распределения ответственности. Таким образом, если речь идет об услугах, предоставление которых государство возлагает на местные органы власти, выступающие в качестве посредников, было бы логично и предпочтительно финансировать соответствующие расходы за счет трансфертов.

Точно так же, если государство полагает, что по той или иной местной общественной службе следует гарантировать гражданам минимальный уровень услуг по единому на всей территории тарифу, и местные органы власти должны вследствие этого соблюдать определенные стандарты, финансирование таких гарантированных услуг может осуществляться хотя бы частично за счет трансфертов.

Тем не менее, все эти обстоятельства могут лишь частично обосновать важность финансовых трансфертов. На самом деле, в большинстве европейских стран собственные финансовые ресурсы не превышают и ⅓ доходов местных бюджетов, что вызывает законный вопрос о причинах столь ограниченной налоговой самостоятельности местных органов власти. Каждая страна по-своему определяет вопросы о полномочиях и финансовой децентрализации. Для выполнения полномочий абсолютная величина затрат финансовых средств в разных странах неодинакова. Она гораздо больше в развитых странах. В некоторых бывших социалистических странах (например, Болгарии, Чехии, Польше) она также сравнительно велика, а в других (например, Армении, Грузии, Азербайджане) пока еще мала. С точки зрения сохранения пропорций и их анализа важны относительные показатели.

Во всех странах собственных налоговых доходов местных бюджетов не хватает для покрытия затрат. Это, безусловно, связано с нежеланием центральной власти предоставить полную налоговую самостоятельность органам местной власти из опасения, что выход из-под контроля политики, проводимой на местном уровне, может явиться препятствием или, хуже того, – обречь на неудачу экономическую политику, проводимую на государственном уровне. Кроме того, центральные власти должны иметь в своем распоряжении необходимые средства для финансирования многочисленных государственных расходов.

Для обоснования необходимости контроля над налоговой политикой местных властей нередко приводятся ссылки на ряд макроэкономических факторов. В странах, где подоходный налог с физических лиц устанавливают местные органы власти, предельная ставка этого налога обычно не контролируется государством. Это касается, в частности, стран Северной Европы. Дискуссии бывают связаны чаще всего с последствиями высоких предельных ставок; однако ни в одной стране Северной Европы ставка подоходного налога с физических лиц не может считаться завышенной: например, в Финляндии средняя предельная ставка местного налога не превышает 18 %, а в других североевропейских странах – 30 %.[19]

Однако проблемы могут возникнуть и в связи с тем, что центральные правительства также нуждаются в средствах, поступающих от подоходного налога. А это может расцениваться как определенное ограничение местного налогового потенциала. Наиболее распространенным аргументом против исключительно местных налогов является риск возникновения дефицита для покрытия текущих бюджетных расходов со всеми вытекающими отсюда и хорошо известными опасными макроэкономическими последствиями.

Особенности бюджетного процесса определяются формами правления и государственного устройства страны. Налоговая система страны должна быть скоординированной и уравновешенной. Государство, в частности, обязано следить за тем, чтобы налоговое бремя распределялось сообразно налоговому потенциалу. Существование же различных налоговых уровней затрудняет поиск адекватных решений.

Кроме того, сложная территориальная организация влечет за собой дополнительные трудности с точки зрения определения задач, стоящих на том или ином уровне. Поскольку характер и масштабы этих задач определяют выбор финансовых решений, то упомянутые выше трудности неизбежно оборачиваются препятствиями для налоговой самостоятельности.

Существующие на каждом территориальном уровне различия (демографические, социологические, территориальные и др.) между территориальными образованиями могут снижать эффективность решений в зависимости от каждого конкретного случая.

Для федеративных государств характерно единство бюджетного процесса и одновременно его децентрализация. При этом единство определяется общностью принципов и конституционно-законодательной базы организации бюджетного процесса.

Стадиями бюджетного процесса признаются:

1) составление проектов бюджетов;

2) рассмотрение и принятие закона о государственном бюджете страны, решений о местных бюджетах;

3) выполнение бюджета, в том числе в случае необходимости внесения изменений в закон о государственном бюджете страны, решения о местных бюджетах;

4) подготовка и рассмотрение отчета о выполнении бюджета и принятии решения относительно него.

На всех стадиях бюджетного процесса осуществляются финансовый контроль и аудит и оценка эффективности использования бюджетных средств.

Принципиальные нормативно-правовые основы бюджетного процесса, как правило, закреплены в конституциях государств, в которых определены главные участники бюджетного процесса (парламент, президент, правительство, министерство финансов) и их основные полномочия. Кроме того, существуют специальные законодательные акты, регламентирующие содержательные и процессуальные нормы по бюджетным вопросам. Принцип децентрализации в федеративном государстве предполагает наличие в структуре нормативно-правовой базы бюджетного процесса законодательного блока на уровне субъектов федерации.