Такого объема гражданских прав и свобод российская история еще не знала. Однако бюрократия находила способ обходить новые законы, воспользовавшись положениями закона от 14 августа 1881 года, который давал право губернаторам брать губернии под «охрану» и который значился в Своде законов вплоть до 1917 года. В период конституционного строя на огромных пространствах Российской империи был применен этот закон, и, таким образом, для жителей многих областей было приостановлено действие гражданских прав, в том числе свободы собраний и союзов¹⁷.

Новые Основные законы, опубликованные 26 апреля в разгар выборов в Думу, были весьма любопытным документом. Составленные таким образом, чтобы как можно менее отклоняться от традиционных Основных законов, они делали главное ударение, как и до 1905 года, на правах и прерогативах царя. Положения же, относящиеся к законодательным органам, носили оттенок некоторой назойливой оговорки, возникшей и вписанной задним числом. Чтобы внести ясность в путаницу старых и новых законов, монарха по-прежнему именовали «самодержцем», следуя старинной формуле, установленной еще при Петре I: «Статья 4. Императору всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть. Повиноваться власти его, не только за страх, но и за совесть, сам Бог повелевает»¹⁸.

Традиционно соответствующая статья описывала власть царя как самодержавную и неограниченную. Второе определение сейчас опустили, но это мало что значило, потому что в современном русском языке уже само слово «самодержец» — в петровские времена означавшее «государь», то есть независимый от иных властей, — приобрело смысл «ничем не ограниченный властитель».

России был дарован двухпалатный парламент. Нижняя палата — Государственная дума — состояла целиком из народных представителей, избранных согласно описанным выше положениям. Верхняя палата — Государственный совет — представляла собой тот же самый институт, который под этим же самым названием уже с 1802 года был предназначен превращать высочайшие распоряжения в законы и который состоял из назначаемых должностных лиц и представителей общественных институтов (церкви, земств, дворянских собраний и университетов). Верхняя палата по отношению к Думе должна была служить тормозом. Поскольку в октябрьском манифесте не было речи о Государственном совете, либералы усматривали в его создании нарушение обещаний.

Всякий указ должен был получить, помимо одобрения царя, еще и согласие обеих палат, а Государственный совет, как и царь, мог налагать вето на законодательные акты, исходящие из нижней палаты. Кроме того, через обе палаты должен был ежегодно проходить государственный бюджет — очень мощная прерогатива, которая в западных демократиях помогала контролировать исполнительную власть. Однако в России финансовую власть парламента подтачивало положение, согласно которому из ведения парламента изымались решения о выплатах государственного долга, расходах на царский двор и «чрезвычайные кредиты».

Парламент пользовался правом «интерпелляции», то есть мог потребовать от любого министра официального ответа на свой запрос. Если депутаты Думы сомневались в правомочности действий правительства — и только в этом случае, — соответствующий министр (или министры) должен был предстать перед думским собранием и объясниться. Хотя у законодательного органа не было права обсуждать вопросы, касающиеся генерального политического курса, ибо это позволило бы выражать недоверие министрам, право «интерпелляции» служило мощным рычагом ограничения бесконтрольных действий двора и министров.

В определенном смысле самыми существенными прерогативами нового парламента были свобода выступлений и парламентская неприкосновенность его членов. С апреля 1906 года по февраль 1917-го Дума служила трибуной беспрепятственной и часто весьма несдержанной критики режима. И это, возможно, гораздо сильнее подрывало престиж русского правительства в глазах народа, чем все выпады революционеров, ибо лишало правящую верхушку ореола всеведения и всемогущества, который они изо всех сил стремились сохранить.

К неудовольствию оппозиции за двором оставалось право назначать министров. Это положение менее всего устраивало либералов, желавших составить кабинет из своих людей, и оказалось самой напряженной точкой в отношениях между правительством и оппозицией в последнее десятилетие монархии. В этом вопросе либералы не шли на компромисс: проявленная в 1915–1916 годах готовность правительства воспринять американскую модель назначения министров, устраивающих парламент, не встретила отклика с их стороны; Николай II, в свою очередь, категорически отказывался предоставить Думе право назначать министров, так как был уверен, что ставленники Думы только заварят кашу, а затем уйдут от ответственности.

За двором сохранялось также право объявлять войну и заключать мир.

Существенно и то, что правительство не выполнило обещаний, данных Октябрьским манифестом относительно обеспечения «выборным от народа действительного участия в надзоре за закономерностью действий» властей. Помимо права интерпелляции, ограничивавшего бесконтрольную деятельность государства, но не дававшего возможности влиять на его политику, у парламента не было никаких рычагов для контроля бюрократии. И правящие круги, включая полицию, оставались на практике неуязвимы перед требованиями закона. Управленческий корпус имперской России оставался, как и прежде, вне сферы парламентского надзора и, по сути дела, представлял некое «надправовое», то есть неподзаконное образование.

Следующие два положения Основных законов 1906 года заслуживают того, чтобы на них остановиться подробней, ведь при том, что они встречаются и в других европейских конституциях, в России ими злоупотребляли особенно откровенно. Как и английский парламент, Дума избиралась на пять лет. Английская корона в современную эпоху не может и помыслить о том, чтобы распустить парламент и объявить выборы не по инициативе лидера парламентского большинства. В России все было по-другому: Первая дума просуществовала только 72 дня, вторая — 103 дня, и обе были распущены потому, что вызвали при дворе сильное недовольство своим поведением. Лишь после внесения в июне 1907 года неконституционных и односторонних изменений в закон о выборах, позволивших созвать более податливый состав, нижняя палата смогла прослужить законный пятилетний срок.

Еще более вредоносным было применение правительством статьи 87 Основных законов, позволявшей принимать чрезвычайные постановления в периоды «междудумья». Согласно формулировке этой статьи, такие скоропалительно принятые законы теряли силу, если не получали одобрения Думы в течение 60 дней с момента очередного созыва. Но власти весьма своевольно обходились с этой оговоркой, прибегая к ней не столько для того, чтобы совладать с чрезвычайной ситуацией, сколько с целью обойти нормальную законодательную процедуру — либо полагая ее слишком громоздкой, либо не рассчитывая на поддержку Думы. Случалось, заседания Думы намеренно оттягивались, чтобы дать возможность правительству проводить законы посредством чрезвычайных постановлений. Такая практика обесценивала всю законодательную деятельность Думы и подрывала уважение к конституции.

При наличии законодательного органа исполнение министерских обязанностей в прежнем порядке становилось уже бессмысленным. Совет министров, прежде безвластный орган, был превращен в кабинет под главенством председателя, который фактически, хотя и не номинально, становился премьер-министром. В новом обличье этот орган знаменовал отход от патриархального обычая личных докладов министра царю. При новом порядке решения, принятые Советом, были обязательны для всех министров. [Согласно С.Ю.Витте (Воспоминания. Т. 2. М., 1960. С. 545), этот орган намеренно назывался «Советом министров», а не «кабинетом», чтобы подчеркнуть отличие России от западных конституционных государств.].

В зависимости от применяемых критериев можно по-разному расценивать Основные законы 1906 года: либо как существенный шаг вперед по пути политического развития, либо как обманчивую полумеру, или, как назвал ее Макс Вебер, «псевдоконституцию» (Scheinkonstitution). С позиций высокоразвитых промышленных демократий русская конституция оставляла желать много лучшего. Но на фоне собственного прошлого России, в сопоставлении с пятью веками самодержавия, уложения 1906 года, конечно, знаменовали собой гигантский шаг в направлении демократического правления. Впервые правительство позволило выборным представителям народа участвовать в законотворчестве, обсуждать государственный бюджет, критиковать существующий строй и призывать к ответу министров. И если конституционный эксперимент не привел к сотрудничеству государства и общества, то повинны в этом не столько несовершенства конституции, сколько нежелание двора и парламента воспринять новый порядок и действовать сообразно представившимся возможностям.