Итак, как мы видим, государственные служащие составляли замкнутую, отгороженную от остального общества касту, доступ в которую и продвижение внутри были строго регламентированы сообразно социальному происхождению, образованию и старшинству и которая составляла в 1900 году более 225 тыс. человек, включая служащих полиции и жандармерии.

Наследие вотчинного уклада не менее выпукло проявлялось и в структуре и деятельности основных исполнительных органов — министерств.

В средневековых княжествах северной России, политическая власть в которых принадлежала правителю в силу владения данной территорией, администрирование было разбито по отдельным областям хозяйства («путям») и организовано скорее по географическому (территориальному) принципу, а не функциональному, служа в первую очередь экономическим целям. Ответственность за определенную хозяйственную область возлагалась на княжеских слуг, которые не сотрудничали друг с другом и не представляли единого учреждения. Такая практика сохранилась в российской административной структуре и после учреждения министерств в 1802 году. Российская администрация XIX века строилась по вертикали, почти не имея боковых, горизонтальных связей, и все командные нити ее сходились в вершине, в руках монарха. Такое устройство препятствовало сотрудничеству между министерствами и тем самым установлению единой связной национальной политики, но имело то преимущество, что не позволяло чиновничеству действовать согласованно и посягать на царские самодержавные прерогативы.

За единственным исключением — министерство внутренних дел — российские министерства по структуре и деятельности весьма напоминали соответствующие учреждения на Западе. Но в отличие от Запада в России не было кабинета министров и института премьер-министра. Существовал так называемый Совет министров, куда также входили главы отдельных учреждений и назначался от случая к случаю председательствующий, однако этот орган не обладал никакой властью. Попытки ввести в России постоянно действующий кабинет, предпринимавшиеся в 60-х, а затем, снова, в 80-х годах, не увенчались успехом, поскольку двор опасался, что такой орган ослабит его власть. Сама идея кабинета или даже министерских совещаний считалась порочной. «В противоположность другим абсолютным монархиям, — писал французский наблюдатель в 80-х годах, — у русского императора никогда не было премьер-министра. Невольно или преднамеренно, чтобы сберечь и на словах и на деле неприкосновенной свою власть, они все сами себе были премьер-министрами… Тем не менее в России ощущалась нужда в однородном кабинете как средстве достижения того единства направления действия, которого так недоставало правительству… Такой совет, с официальным институтом премьерства или без него, мог бы изменить все отношения между государем и министрами, поскольку его члены, коллективно ответственные, были бы обречены неизбежно занять по отношению к императору более независимую позицию. Постепенно они стали бы себя ощущать ответственными перед обществом и общественным мнением не менее, чем перед государем, который тем самым снизошел бы до роли конституционного монарха, не ограниченный при этом официально ни конституцией, ни парламентом. В действительности такая реформа, по-видимому невозможная, была почти равносильна революции…»³¹

Это, мы видели, как раз то, что произошло в 1905 году, когда вынужденная создать единый фронт против новоявленной Думы монархия пошла на создание Совета министров во главе с председателем, который по сути во всем, кроме титула, был настоящим премьер-министром. Но и вынужденная под давлением обстоятельств пойти на такую уступку, монархия никогда не смогла примириться с этим устройством и по прошествии нескольких лет обратилась к прежней практике.

До 1905 года министры отчитывались непосредственно перед царем и от него же получали все указания: никакой выработанной единой политики не было. Это неизбежно приводило к сумятице, и царь часто отдавал несогласованные, а порой и прямо противоречивые распоряжения. При таком устройстве каждый министр старался донести до царя свои заботы и нужды, не заботясь об интересах коллег. Внешнюю политику делали по крайней мере три министерства (иностранных дел, финансов и военное), а честь отвечать за внутренние дела вечно оспаривали два министерства: внутренних дел и финансов. По сути, каждое министерство действовало по своему усмотрению, ища одобрения монарха. «Неся ответственность только перед императором, и ответственность только личную, министры в действительности были простыми секретарями, чуть ли не личными слугами царя»³².

Русские министры и их помощники (товарищи) сами были даже еще более низкого мнения о своем статусе. В их дневниках и приватных разговорах часто звучали жалобы на средневековый уклад государства, на то, что страна почитается личной вотчиной царя, а они его слугами. Обращение с ними и не допускающий возражений тон царских распоряжений были для них оскорбительны, а отсутствие практики регулярных министерских совещаний вызывало возмущение. П.А.Валуев, министр внутренних дел при Александре И, назвал русских министров «les grands domestiques», а не «les grands serviteurs de l'etat», отношение которого (то есть государства) к ним было «азиатским, полурабским, или первобытно патриархальным»³³. Именно эту ситуацию подразумевал крупный русский чиновник, говоря, что в России «есть ведомства, но нет правительства»³⁴. Такова была расплата за роскошь сохранять вотчинный уклад в новейшие времена.

В пределах своих учреждений министры пользовались огромной властью: кн. П.В.Долгоруков сравнил их с османскими пашами, правящими в своих пашалыках³⁵. В губерниях у каждого из них была своя сеть сотрудников, ответственных исключительно перед министром, а не перед губернатором³⁶. Принимать или увольнять служащих министры могли по своему усмотрению и пользовались большой свободой в распоряжении деньгами, отпущенными бюджетом их министерствам.

Управление Россией столь наглядно находилось в руках бюрократии, что степень бюрократизированности государства нередко представляется преувеличенной. Институт государственной службы был неестественно перекошен: верхушка была раздута и в Петербурге располагалось непропорционально большое число чиновников, в то время как во всей остальной империи служащих было сравнительно мало³⁷.

Такое небрежение губернской администрацией обусловливалось финансовыми затруднениями: Россия была просто не в состоянии терпеть расходы, необходимые на содержание администрации, какая требовалась для столь обширной страны при столь несовершенных средствах сообщения. Завоевав Ливонию, Петр I выяснил, что прежние хозяева, шведы, тратили на управление этой небольшой областью столько же, сколько его правительство могло положить на администрацию всей империи, а значит, надежды на то, чтобы перенять шведскую административную модель, следовало оставить³⁸. В 1763 году в Пруссии пропорционально площади ее территории было в сто раз больше чиновников, чем в России³⁹. К 1900 году соотношение административных служащих к численности населения России составляло всего лишь треть такового во Фракции и половину — в Германии⁴⁰. За неимением средств в России была принята самая примитивная административная модель. В губерниях назначались губернаторы, наделенные широкими полномочиями и достаточной самостоятельностью в принятии решений, а помогать им поддерживать порядок были предназначены военные гарнизоны, рассеянные по всей территории государства. Были кроме того на местах незначительные полицейские и жандармские силы и чиновники таких учреждений, как министерство финансов, юстиции и военное министерство. Но по сути деревня управлялась самостоятельно посредством сельских общин, несущих коллективную ответственность за сбор податей и призыв рекрутов, и волостей, исполнявших простейшие судебные и административные функции. И все это не требовало от казны никаких затрат.