Правительство не считало возможным, до Учредительного собрания, установить автономные начала и в сфере областного управления.[92] Правда, были созданы Туркестанский и Закавказский комитеты в целях устроения и гражданского управления этих областей. Первый – с правами генерал-губернатора, второй даже «с правами Временного правительства». О деятельности их у меня мало данных. Во всяком случае, полная неопределенность прав и обязанностей этих областных комитетов, и вторжение их в область власти военной, особенно вредное на Кавказском фронте – с одной стороны, засилие над ними советов рабочих и солдатских депутатов – с другой, – все это отнюдь не способствовало нормальной их деятельности. По крайней мере, Туркестанский комитет, через месяц после своего назначения, обратился уже с воззванием к населению области, что ввиду трений с Ташкентским советом и Сыр-Дарьинским комитетом, он просит Временное правительство об увольнении. Дальнейшая жизнь области представляет длительное состояние беспорядков и мятежа.

Правительство, как я уже говорил, проявляло полнейшее игнорирование Верховного главнокомандующего, даже в таких вопросах, которые непосредственно затрагивали его компетенцию, как управление областями театра войны. О создании, например, Закавказского комитета и назначении генерала Аверьянова, с совершенно неопределенными функциями, военным комиссаром на Кавказ, Ставка узнала только из газет. Генерал Алексеев 10 мая, по жалобе генерала Юденича, вынужден был телеграфировать министру-председателю, «прося поставить его в известность о положении, выработанном и утвержденном, правах и обязанностях особого Закавказского комитета;[93] устранить всякое вмешательство комитета в оперативные и внутренние дела армии, со всеми ее учреждениями, предоставив надлежащую власть войсковым начальникам. Без (соблюдения) этого условия, – заканчивалась телеграмма, – нужно уничтожить войсковых начальников, и их дело передать комитетам».

Точно так же, без ведома Верховного главнокомандующего, состоялось назначение комиссаром Галиции и Буковины Дорошенко, и без всякого участия Ставки разрабатывалась «схема управления» этими областями, хотя комиссар в военном отношении был подчинен главнокомандующему Юго-западного фронта. Такое игнорирование верховного командования вызвало подражание со стороны второстепенных агентов правительства: тот же Дорошенко, вызванный генералом Алексеевым в Могилев, отказался приехать за недосугом, и проследовал непосредственно в Киев, для согласования своих действий с украинскими кругами.

Министерство внутренних дел – некогда фактически державшее в своих руках самодержавную власть и вызывавшее всеобщую ненависть – ударилось в другую крайность: оно по существу самоупразднилось. Функции ведомства фактически перешли, в распыленном виде, к местным самозванным организациям.

История органов министерства внутренних дел имеет большое сходство, во многом, с судьбой военного командования.

5-го марта, министр-председатель отдал распоряжение о повсеместном устранении губернаторов, и исправников и замене их, в качестве правительственных комиссаров, председателями губернских и уездных управ, а также о замене полиции милицией, организуемой общественными учреждениями. Эта мера, вызванная общим ненавистным отношением к агентам прежней власти, в сущности, была единственным реальным волеизъявлением правительства, потому что до сентября месяца не было установлено, в законодательном порядке, положение комиссаров, а инструкции и распоряжения правительства имели, в общем, лишь академический характер, так как жизнь шла своим путем, регулируемая, или вернее, разрушаемая местным революционным правотворчеством.

Должность правительственных комиссаров с первых же дней стала пустым местом. Не имея в своем распоряжении ни силы, ни авторитета, они были обезличены совершенно, и попали в полную зависимость от революционных организаций. Вынесенное «неодобрение» прекращало фактически деятельность комиссара. Организации избирали нового, и утверждение со стороны Временного правительства являлось простою формальностью. В течение первых шести недель, таким путем было устранено 17 губернских комиссаров, и множество уездных. Позднее, в июле, управляющий министерством внутренних дел Церетелли[94] оформил этот порядок, приглашая циркуляром местные советы и комитеты указывать ему желаемых кандидатов, вместо не соответствующих своему назначению комиссаров. Таким образом, представителей центральной власти на местах не стало.

Если в начале революции так называемые «общественные комитеты», или «советы общественных организаций», представляли из себя начало действительно общественное – представительство союза городов и земств, думы, профессиональных союзов, кооперативов, магистратуры и т. д., то обстановка значительно ухудшилась, когда эти общественные комитеты распались на организации классовые и партийные. Власть на местах перешла к советам р. и с. депутатов, и местами – к насильственно, до введения закона, «демократизованным» социалистическим думам, мало чем отличавшимся от полубольшевистских советов.

Бытописатель русской смуты едва ли почерпнет поучительные примеры из лоскутной деятельности этих учреждений, где невежество, бесхозяйственность, провинциальный эгоизм, вопиющее нарушение самых элементарных свобод и права, прикрывались «волею революционной демократии». Местные советы рабочих и солдатских депутатов, – усвоили себе все навыки ушедшего абсолютизма, с той только разницей, что худшие представители прежней власти, все же чувствовали над собой иногда карающую десницу, тогда как советы были абсолютно безответственны. Эта коллегиальная безответственность прикрывала ошибки невежд, и преступления людей злой воли. При этом советы распространяли свою компетенцию на все области управления и жизни, даже на церковную.[95]

Страна, как и правительство, как и армия, попала под власть советов. Прав был комиссар Москвы, Н. Кишкин, который считал совершенно безнадежным строительство местной власти, пока власть самого Временного правительства не станет национальной, единой и независимой от каких-либо партийных и классовых организаций.

В дальнейшем, предполагалось все функции активного управления передать демократизованным земским и городским управлениям, а за комиссарами сохранить только правительственный надзор за законностью действий указанных органов.

Изданное 15-го апреля, постановление правительства об устройстве городского самоуправления, заключало в себе следующие главные положения:

1) Пассивным и активным правом выбора пользуются все граждане города обоего пола, достигшие 20-летнего возраста;

2) ценз проживания не введен;

3) пропорциональная система выборов;

4) воинские чины пользуются правом выборов по месту нахождения гарнизона.

Я не буду входить в обсуждение этих норм, едва ли не наиболее демократичных из всех, которые знает муниципальное право, ввиду отсутствия опытных данных их применения. Отмечу лишь одно явление извращенной русской действительности, сопровождавшее введение в жизнь положения осенью 1917 года. Свобода выборов во многих местах оказалась злой насмешкой. Как явление широко распространенное по России – все несоциалистические, даже политически нейтральные группы, взятые под подозрение, подверглись гонению. Агитация их не допускалась, собрания срывались; в выборном делопроизводстве практиковались вопиющие злоупотребления; нередко в отношении их представителей применялось и прямое насилие – избиение и уничтожение избирательных списков. А в то же время, солдатская масса многочисленных гарнизонов, буйных и распропагандированных – случайных гостей города, быть может, только вчера появившихся в нем – повалила к урнам, заполняя их списками крайних противогосударственных партий. Были случаи, что войсковые части, пришедшие после выборов, требовали переизбрания, подкрепляя это требование угрозами, иногда убийствами. Несомненно, среди других причин, наличие в Петрограде огромного разложившегося гарнизона не осталось без влияния на выборы в августе в столичную думу, в которой большевики получили 67 мест из 200.