Судебный контроль за публичным управлением (управленческими действиями органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) в Российской Федерации принято называть административной юстицией (административным судопроизводством или правосудием по административным делам).
Современная российская модель административной юстиции полноценно закреплена в процессуальных нормах КАС РФ. Таким образом, закончился долгий, трудный, наполненный непримиримыми спорами, борьбой различных научных школ, ученых-представителей различных отраслей материального и процессуального права, противопоставленными научными позициями и одновременно результативными дискуссиями период обсуждения идеи учреждения в стране административных судов и создания самостоятельной системы административного судопроизводства, что и требовала с декабря 1993 г. конституционно-правовая норма о формах реализации судебной власти в России (ст. 118 Конституции РФ). Именно конституционно-правовые стандарты потребовали от законодателя кардинального решения вопроса об обеспечении формирования специального административного судопроизводства.
Создание российской системы судебной правовой защиты, выстроенной на исковой форме (на административном иске), в течение многих десятилетий бескомпромиссно и стратегически отрицалось, и, как следствие, торпедировалась разработка планов по развитию административного судебного процесса, проводимого по процессуальным правилам отраслевого (административного процессуального) кодифицированного акта. В число требовавших и не получавших решения вопросов входило обособление специальной административной процессуальной формы. Известно, что отраслевая процессуальная форма может появиться лишь на основе действующего законодательного акта, устанавливающего порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
Теоретическим фундаментом советской административной юстиции являлись административная жалоба[4] и концептуальные представления о том, что рассмотрение и разрешение спора о субъективных публичных правах могут базироваться только на неисковых процедурных порядках; роль же суда должна сводиться только к ограниченному контролю за законностью осуществляемых публичной администрацией действий и принимаемых решений. Вряд ли нужно игнорировать и тот историко-правовой факт, что административная юстиция, согласно ранним классическим представлениям, рассматривалась вне пределов судебного контроля за администрацией, а связывалась лишь с разбирательством жалоб, поступивших от граждан в административные ведомства. Практически 100 лет назад М.Д. Загряцков, считая административную юстицию важнейшим институтом, который призван гарантировать господство права, ставил простой вопрос: «…может ли быть юстиция административной или, по крайней мере, должна быть таковой?»[5] Характеризуя французскую теорию административной юстиции, автор писал о создании «непременно в недрах административной организации особого процесса для рассмотрения спорных дел, вызываемых действиями администрации»[6].
Установление административного иска в качестве базиса для начала рассмотрения административного дела поддерживалось в российской процессуальной науке и в советские, и в постсоветские годы. Эффективность судебной правовой защиты[7] в публичной сфере (в сфере административных и иных публичных правоотношений) зависит от содержащихся в КАС РФ процессуальных возможностей, от самой гарантии предоставления каждому заинтересованному лицу права на обращение в суд с требованием о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов (в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность), а также в предусмотренных законом случаях право на обращение в суд с целью защиты прав других лиц или публичных интересов. В число достижений административного процессуального развития как динамической системы, построенной на включенном в административную юстицию потенциале административного иска и обусловленных им преобразованиях и новеллах процессуальной формы, входят: усиление юридических гарантий для сторон административного судопроизводства; состязательность и равноправие сторон – основа для принятия решения в административном судопроизводстве; активная роль суда в процессе рассмотрения и разрешения административного дела; законность и справедливость как важнейшие принципы административного судопроизводства; право административного истца изменить основание или предмет административного иска до принятия судебного акта, отказаться от административного иска полностью или частично; право административного ответчика при рассмотрении административного дела в суде любой инстанции признать административный иск полностью или частично; право сторон по заключению соглашения о примирении; применение мер предварительной защиты по административному иску. Данный перечень усиливающих судебную правовую защиту основополагающих гарантий прав, свобод, законных интересов граждан и организаций может быть продолжен.
История развития процессуального правового регулирования административного судопроизводства в России напрямую связывается с историей становления и совершенствования российской модели административной юстиции. Отправной точкой здесь можно считать утверждение 30.05.1917 Временным правительством Положения о судах по административным делам. При этом определялось, что «основанием для протестов и жалоб могут быть: 1) неправильности, состоящие либо в нарушении закона или обязательного распоряжения властей, либо в осуществлении полномочий с нарушением той цели, для которой оно предоставлено; 2) уклонение от исполнения, действия, предписанного законом или обязательным распоряжением власти; 3) медленность. Жалоба может быть принесена теми лицами, обществами и установлениями, интересы или права коих нарушены постановлением, распоряжением, действием или упущением».
Этапы процессуального правового развития административного судопроизводства рассматриваются как основные периоды в истории российского института административной юстиции.
Административная юстиция до 1917 г.
Административная юстиция в России как теоретико-правовая проблема исследуется в научных трудах и российских, и зарубежных ученых на протяжении последних 150 лет. На рубеже XIX–XX вв.[8] вопросы административной юстиции и организационно-правовые модели ее организации в России приобрели особую актуальность и значимость. Существование института административной юстиции в конце XIX в. «рассматривалось русскими учеными и общественными деятелями как своеобразный политический барометр, определяющий степень защищенности прав личности»[9]. В специальной литературе, посвященной проблемам административной юстиции (до 1917 г.), авторы давали в определенной мере критический анализ действовавшего в то время российского законодательства в сфере административной юстиции[10], а также исследовали организацию системы этого института в европейских странах. В тот период времени были опубликованы научные труды, в которых глубоко исследовались теоретические аспекты административной юстиции. Например, С.А. Корф в 1910 г. предпринял весьма детальное и предметное исследование таких вопросов, как сущность института административной юстиции, принципы административного процесса, его стороны, административный иск и его пределы[11].
