Эта традиционная функция флота не мешала адмиралтейству отправлять корабли в другие части света. Британская империя была велика и стала еще больше после триумфа в войне с Францией в середине века (1756–1763). Но главное применение флота ни тогда, ни после не связывалось с продвижением при помощи флота торговли и развитием колоний. Флот на самом деле не думал о своей миссии в терминах какой-либо масштабной политики или стратегии. Было бы неверно говорить, что флот вообще не думал, но правда заключается в том, что он не имел ни институционального аппарата, ни привычки к долгосрочному планированию. Тогда как государственные организации переживали трансформацию, флотское руководство хотя и разрослось, но не обзавелось планирующим штабом. У адмиралов мог быть секретарь и пара клерков или, возможно, мичман, помогавшие им наводить порядок в делах, но не более того. Адмиралтейский совет занимался повседневными вопросами, в первую очередь материальнотехническим снабжением кораблей и людей. Первый лорд адмиралтейства представлял флот (или, точнее, адмиралтейство) в кабинете министров, но ни он, ни какой-либо совет не предлагали концепций или стратегий развития флота. Тогда почти не существовало научной или профессиональной литературы о природе войны в море. Были руководства по навигации, артиллерийскому делу и судостроению, но это практически все. Та сложность и те перемены, которые легко обнаруживались в военно-фискальном государстве, явно встречали свои ограничения во флоте[23].

Впрочем, это можно сказать и об армии. Армейская жизнь строилась вокруг полка. Руководители полков и армий, которые они составляли, являлись аристократами, и большинство из них имели лишь поверхностный интерес к науке войны или познания в ней.

Офицеры владели патентами на чины (которые купили они сами или их отцы) и за редким исключением заботились только о самых актуальных вопросах жизни полка. Поскольку в вопросах обороны правительство в основном полагалось на местное ополчение и иностранных наемников, то в регулярной армии внимание редко акцентировалось на такого рода профессионализме, который позже стал естественным[24].

К середине XVIII века военно-фискальное государство приняло зрелую форму. Заимствования и сложная структура сборов и налогов доказали свою эффективность, а административный аппарат — от клерков, писарей, налоговых инспекторов и целого ряда прочих должностей вплоть до министров — укоренился и превратился в привычный порядок. А Британия научилась вести войну и интегрировала инструменты ее ведения в старую политическую систему патронажа и иерархии.

Фраза из книги Уэббов также подходит для описания ситуации в американских колониях до Американской революции. Все они, кроме Джорджии, были основаны в XVII веке, а к XVIII веку, хотя и оставаясь под контролем Британии, по большей части вели свои дела самостоятельно. Основные принципы их формальных отношений с короной были известны, но объективная ситуация — фактическая их автономия — нет. Расхождение между реальностью и тем, что воображали в Англии, неудивительно: расстояние между двумя странами было огромным, а связь несовершенной, кроме того, не существовало и просвещенной колониальной администрации, которая помогала бы им объясняться друг с другом.

Колонии основывались с санкции короны, и власть правительства в них всегда осуществлялась именем короля, хотя весьма неоднозначно в трех частнособственнических колониях — Мэриленде, Пенсильвании и Делавэре — и довольно слабо в Коннектикуте и Род-Айленде — двух корпоративных колониях. Менять то, что существовало так долго, казалось нежелательным. Административная структура, на которую Корона опиралась, чтобы «править» колониями, была старой и не отвечала задачам управления обширными владениями в Новом Свете. В Англии до 1768 года административную работу фактически выполняли Тайный совет и государственный секретарь Южного департамента. Основные обязанности (или интересы) Тайного совета находились в другой области, а главной заботой государственного секретаря Южного департамента являлись отношения с Европой. Секретарь советовался с торговой палатой — совещательным органом, который в основном занимался коммерческими вопросами[25].

Эта структура порождала путаницу (поскольку порядок ведения колониальных дел не был четко определен), а различия между самими колониальными правительствами способствовали ей, равно как и проблема связи между правительствами, разделенными Атлантическим океаном. Относительно твердой рукой в этой структуре была торговая палата, направлявшая информацию от колоний секретарю и передававшая его инструкции губернаторам и другим чиновникам в Америке. На некоторое время в начале XVIII века палата утратила свое значение, поскольку некоторые английские чиновники успешно ему сопротивлялись, но в 1748 году ее президентом стал граф Галифакс, укрепив тем не только ее, но и собственную роль. В 1757 году Галифакс вступил в Тайный совет; его назначение уменьшило неразбериху, потому что он оставался во главе министерства финансов.

Когда Галифакс в 1761 году ушел в отставку, палата потеряла свое влияние, а колонии — умелого администратора. Управленческий порядок так никогда больше не вернулся к уровню, достигнутому в середине столетия. Важнейшим шагом в сторону восстановления такого порядка между отставкой Галифакса и Американской революцией было создание в 1768 году поста секретаря по делам колоний. К сожалению, этот пост вызывал зависть других министров, а занимали его некомпетентные лица.

В какой-либо другой момент британской истории административная неэффективность (даже глупость) и незнание существа дела не сказались бы так сильно. Но только не в конце XVIII века. Административные органы не формировали политику по важнейшим вопросам, но только способствовали ей информацией и советами. И у них была обязанность обеспечивать взаимодействие колонистов и кабинета министров. Хорошо задуманная структура, укомплектованная просвещенным и сведущим персоналом, могла предотвращать возможные ошибки влиятельных лиц и помогать вырабатывать успешную политику.

В число тех, кто определял колониальную политику, входил парламент, хотя важные аспекты его отношений с колониями и властные полномочия в отношении них оставались в XVIII веке неясными. Парламент, конечно, определил экономические отношения Англии с колониями рядом законодательных актов, большинство из которых были приняты в XVII веке. Законы о навигации и торговле позволяли вести колониальную торговлю только на судах, принадлежавших британским и колониальным владельцам и эксплуатировавшихся ими, а также ограничивали ее и другими способами, которые в основном шли во благо британских купцов. В XVIII веке до начала революционного кризиса парламент безуспешно пытался остановить импорт иностранной патоки в колонии и вводил предельные нормы производства шерстяных вещей, шляп и железа. Но никто тогда толком не изучал, в какой мере парламент мог содействовать колониям, когда же этим занялись, то данная тема вызвала множество споров.

Общепринятым допущением в Англии, причем совершенно непроверенным, было то, что в отношениях с колониями все ясно. В конце концов колонии есть колонии, то есть «зависимые» страны, «возделываемые саженцы», «дети» метрополии и «наши подданные». Слова, которыми описывали колонии и их подчиненное положение, отражали определенные реалии. Колониальная экономика давно складывалась в соответствии с потребностями Англии; зависимость в экономической жизни была несомненной, хотя и не абсолютной. Более того, эта зависимость имела и теоретическое основание — меркантилизм, который описывал государственную власть с точки зрения экономических отношений имперского центра с его колониальными придатками. Меркантилизм развился из «бульонизма», придававшего главное значение золоту, в сложный набор тезисов о валюте, торговом балансе, производстве и сырье. Независимо от акцентов распространенные в Англии середины XVIII века воззрения отводили колониям явно второстепенную роль, по какой бы шкале не измерялась их важность[26].