После того, как Билль о реформе 1831 г. отменил «гнилые местечки» и расширил электорат на 60 %, с последними синекурами было покончено. Согласно новому закону членам парламента запрещалось занимать административные посты; далее, в 1840-х годах реформы сэра Чарльза Тревельяна привели к созданию современной государственной службы с ее обязательными вступительными экзаменами, служебной лестницей, пенсиями по выходу в отставку и определенным, пусть порой и странным, способом ведения дел. Небезынтересным является тот факт, что эта система была создана по модели, впервые внедренной в Ост-индской компании — частной организации, которой правительство поручило контроль над Индийским субконтинентом, и которой Тревельян посвятил 14 лет своей карьеры[330].

Для всех стран, хотя и с некоторыми незначительными различиями, в течение полутора веков после 1648 г. было характерно усиление власти государственной бюрократии, как в той части, которая ведала внутренним управлением, так и в той, которая отвечала за внешние сношения. Однако чем более сильная и централизованная бюрократическая система требовалась правителям для управления государством, тем в большей степени контроль за государственными делами переходил из рук самих правителей в руки бюрократов. В числе первых, кто, подобно флюгеру, мгновенно почувствовал, откуда дует ветер, были аристократические семьи Франции и Англии. Еще до 1789 г. они начали отдаляться от королевского двора и перебираться, соответственно, в Лондон (где реальная власть постепенно сосредотачивалась в Уайтхолле) или, как во Франции, в свои загородные резиденции[331]. К 1798 г. процесс зашел настолько далеко, что в словаре Французской Академии появилось определение бюрократии как «власти, влияния руководителей и служащих государственных органов». Пятнадцать лет спустя немецкий словарь иностранных выражений объяснил этот термин как «власть, которую различные правительственные департаменты и их подразделения имеют над своими согражданами»[332]. Что касается самих монархов, многие из них с 1848 г. возобновили свои путешествия, теперь уже по железной дороге. Учитывая тот факт, что реальной власти в их руках уже но было, то где именно в данный момент находится государь, не имело особого значения. Не был исключением и кайзер Германии Вильгельм II, который хотя и был «самым абсолютным» из всех монархов того времени, за исключением лишь русского царя, мог находиться за пределами Берлина месяцами и получил за это прозвище Reisekaiser[333].

Рост численности и могущества бюрократии, описанный в этой главе, хотя и проходил разными темпами в разных странах, происходил независимо от происхождения государства, т. е. от того, была ли это абсолютная, конституционная или парламентская монархия; от того, было ли оно создано при помощи вооруженного насилия, как это по большей части было во Франции, Австрии и Пруссии, или при помощи финансового капитала, как в Нидерландах и — немного иным способом — в Англии; и, наконец, от того, было ли государство национальным или многонациональным, централизованным или федеративным, монархией или республикой. Нерадивые правители, такие как Генрих VIII в Англии или Людовик XV во Франции, обнаружили, что их поймала в ловушку и обошла собственная бюрократическая система, но то же самое относится и к таким энергичным правителям, как Филипп II в Испании и Фридрих Великий в Пруссии, хотя и по совершенно противоположным причинам. Наследные правители, наслаждаясь пожизненной властью на троне, не смогли справиться с системой, которую они сами создали; то же самое по удалось сделать, хотя опять же по противоположным причинам, и избранным правителям за свой гораздо более короткий срок пребывания у власти. Как заметил Гегель, к началу XIX в. было достигнуто такое состояние, когда бюрократия сама стала государством, высоко вознесясь над гражданским обществом и превратившись в хозяина этого общества.

Бюрократическая система, с одной стороны, подразумевает существование информации — этого зерна для административной мельницы, а с другой стороны, дает возможность генерировать все большее количество информации. Одним из первых и наиболее важных шагов в этом направлении было четкое определение того, какие территории принадлежат тому или иному правителю. В Средние века это в основном делалось ad hoc: имение простиралось от этого холма до той реки, провинция включала территорию от города А до горы B. В обществе, состоящем преимущественно из неграмотных людей, подобная информация «извлекалась из памяти» при помощи надежных стариков, как гласила соответствующая формула, и «записывалась в память» с помощью местных свидетелей. Для того чтобы им впоследствии не изменила память, их иногда окунали в реку или давали им звонкую пощечину. К слову сказать, отсюда пошел обычай посвящать воина в рыцари, касаясь мечом его плеча.

Точных карт, изображающих территорию страны или хотя бы провинции, не существовало до середины XVII в., пока голландец Виллеборд Снелл (Снеллиус) не начал применять тригонометрию для их составления. Первые попытки создать такие карты были предприняты в Италии во второй половине XV в., что совпало с периодом бурного развития страны[334]. Во Франции карта, изображающая всю территорию королевства, была создана в 1472 г. Однако это был просто эскиз, который должен был давать лишь общее представление. Он не имел определенного масштаба и не годился ни для дипломатических, ни для административных целей. При полном отсутствии карт невозможно было применить современную систему изображения границ государства, не говоря уже об измерении его территории. Даже в 90-х годах XVII в. великий французский военный инженер Вобан, состоявший при дворе Людовика XIV, представил расчеты территории Франции, которые отличались друг от друга на треть; в других государствах ситуация была еще хуже. В тех случаях, когда в результате войны или заключения договора определенная территория переходила от одного правителя к другому из-за отсутствия хороших карт, почти невозможно было точно определить ее методами картографии. Вместо этого она описывалась в терминах мелких территориальных единиц, таких как графства, районы или общины, чьи границы были более или менее известны и правителям, и населению. И действительно, существовала тенденция рассматривать страны как состоящие из территориальных единиц такого рода.

Первая граница, обозначенная на земле с помощью камней, была проведена между Швецией и Бранденбургом в конце Тридцатилетней войны[335]. На конференции в Неймегенев 1678— I 679 гг. для определения границ между двумя государствами — на сей раз Франции и Южных Нидерландов — использовались реки. В 1718 г. договор, заключенный императором Карлом VI и голландцами, создал новый прецедент: текст сопровождался картой, где линиями были отмечены новые границы[336]. Идеей, согласно которой территории той или иной монархии или республики можно обозначать одним определенным цветом, мы обязаны географу из Гамбурга Иогану Гебнеру (1680–1713). На протяжении XVIII в. прочно вошло в практику использование разных способов нанесения линий для различения международных границ и границ, разделяющих провинции; и все же еще в 1762 г. британский посол в Копенгагене, выступая посредником в дипломатическом споре, обнаружил, что на карте не обозначена граница между Гольштейном (который был частью Империи) и Данией (которая таковой не была). Та карта, которую он тогда раздобыл, содержала информацию более чем 160-летней давности[337].