В пределах своих учреждений министры пользовались огромной властью: кн. П.В.Долгоруков сравнил их с османскими пашами, правящими в своих пашалыках^{181}. В губерниях у каждого из них была своя сеть сотрудников, ответственных исключительно перед министром, а не перед губернатором^{182}. Принимать или увольнять служащих министры могли по своему усмотрению и пользовались большой свободой в распоряжении деньгами, отпущенными бюджетом их министерствам.

Управление Россией столь наглядно находилось в руках бюрократии, что степень бюрократизированности государства нередко представляется преувеличенной. Институт государственной службы был неестественно перекошен: верхушка была раздута и в Петербурге располагалось непропорционально большое число чиновников, в то время как во всей остальной империи служащих было сравнительно мало^{183}.

Такое небрежение губернской администрацией обусловливалось финансовыми затруднениями: Россия была просто не в состоянии терпеть расходы, необходимые на содержание администрации, какая требовалась для столь обширной страны при столь несовершенных средствах сообщения. Завоевав Ливонию, Петр I выяснил, что прежние хозяева, шведы, тратили на управление этой небольшой областью столько же, сколько его правительство могло положить на администрацию всей империи, а значит, надежды на то, чтобы перенять шведскую административную модель, следовало оставить^{184}. В 1763 году в Пруссии пропорционально площади ее территории было в сто раз больше чиновников, чем в России^{185}. К 1900 году соотношение административных служащих к численности населения России составляло всего лишь треть такового во Франции и половину — в Германии^{186}. За неимением средств в России была принята самая примитивная административная модель. В губерниях назначались губернаторы, наделенные широкими полномочиями и достаточной самостоятельностью в принятии решений, а помогать им поддерживать порядок были предназначены военные гарнизоны, рассеянные по всей территории государства. Были кроме того на местах незначительные полицейские и жандармские силы и чиновники таких учреждений, как министерство финансов, юстиции и военное министерство. Но по сути деревня управлялась самостоятельно посредством сельских общин, несущих коллективную ответственность за сбор податей и призыв рекрутов, и волостей, исполнявших простейшие судебные и административные функции. И все это не требовало от казны никаких затрат.

Это, однако, означало, что власть имперского правительства распространялась на практике лишь на 89 губернских городов, где располагались губернаторы со своим штатом: за этой чертой зиял административный вакуум. Ни в уездах, на которые дробились губернии, ни в волостях, основных сельских административных единицах, не было постоянных представителей центрального правительства, они появлялись лишь эпизодически, наездами, с какой-либо определенной миссией — чаще всего для сбора недоимок, — исполнив которую, вновь исчезали. Волость же представляла собой не территориальную, а социальную общность, поскольку объединяла в себе только крестьян, а не представителей других сословий, проживающих на этой территории. Некоторые интеллигенты и чиновники, сознавая ненормальность такого устройства, требовали от правительства учреждения в качестве первичной административной единицы всесословной волости, но к их советам не прислушивались, так как правительство предпочитало сохранить крестьянскую обособленность и самоуправление.

По словам одного весьма искушенного чиновника, в России не было «общей объединяющей власти, сравнимой с немецким ландратом или французскими супрефектурами, способными координировать политику в интересах центральной власти».

Отсутствие представителей правительства в маленьких городах и в деревне весьма болезненно проявилось после 1905 года, когда, пытаясь завоевать большинство в новом парламенте, монархия обнаружила, что не имеет механизма мобилизации своих потенциальных сторонников на борьбу против вездесущей либеральной и радикальной интеллигенции.

С точки зрения позиции и программы бюрократию Российской империи можно разделить на три группы.

Большинство чиновников, в особенности служивших в провинции, были попросту откровенными карьеристами, вступившими на эту стезю ради престижа и привилегий, которые сулила государственная служба. Еще в 1916 году монархисты, они в большинстве своем уже в 1917-м предложили услуги Временному правительству, а вскоре и большевикам. Как правило, они не брезговали пополнять свои жалкие доходы взятками и чаевыми[34]. Трудно говорить об их идеологии или воззрениях, кроме разве что сознания ответственности за охрану государства от «общества»[35].

Между провинциальным чиновничеством и чиновниками, занявшими теплые места в петербургских министерствах и ведомствах, пролегала глубочайшая пропасть. Историк замечает, что «люди, начавшие служить в губерниях, редко перебирались в центр. В губерниях в середине века сколько-нибудь значительную группу служащих, начавших служить в центре, можно было встретить лишь в высших сферах»^{188}. Такая ситуация не изменилась и в последние десятилетия существования старого режима.

Лишь в среде петербургского чиновничества высших классов можно было встретить что-то, напоминающее идеологию. До революции это вообще не представлялось предметом, достойным внимания, ибо интеллигенция считала само собой разумеющимся, что русская бюрократия — это стадо тщеславных и алчных тупиц. Однако последующие события продемонстрировали ошибочность интеллигентских представлений, ведь, придя к власти в феврале 1917 года, они за каких-нибудь два, от силы четыре месяца дали распасться государству и обществу — тому самому государству и тому самому обществу, цельность которых бюрократы все же худо-бедно сохраняли на протяжении веков. Ясно: они умели нечто такое, чего интеллигенция не умела. Меньшевик Ф.И.Дан имел смелость признать впоследствии, что «крайние реакционеры царской бюрократии гораздо раньше и лучше поняли движущие силы и социальное содержание этой грядущей революции, чем все русские «профессиональные революционеры» и, в частности, русские марксисты-социал-демократы»^{189}.

Т.Тарановский различает в высших сферах российской бюрократии конца XIX века две основные группы: одну, которой был по сердцу идеал полицейского государства (Polizeistaat), и другую, которая стремилась к правовому государству (Rechtsstaat)^{190}. И те и другие разделяли мнение, что России нужна сильная самодержавная власть, но при этом первые склонялись к репрессивным мерам, тогда как вторые предпочитали установить некоторое ограниченное участие общества в управлении. Различие этих программ проистекало из различия взглядов на население: правые консерваторы видели в нем дикую толпу, а либерал-консерваторы считали должным воспитывать в нем гражданское сознание. Чиновники, настроенные более либерально, были по преимуществу более образованными, нередко с высшим юридическим или иным специальным образованием. Консерваторы, как правило, были руководителями вообще, так сказать широкого профиля, и не могли похвастаться профессиональными знаниями или высокой образованностью.