При всей внешней мертвенности старого Государственного совета роль этого учреждения не была тем не менее ничтожна, но сводилась она преимущественно к весьма добросовестному рассмотрению деталей обсуждавшихся законоположений, причем в этих деталях, поскольку они касались политики, большинство Совета неизменно стояло на устранении произвола администрации, на введении большей законности, на ограждении прав частных лиц от их нарушения по личному усмотрению власти. Конечно, весьма относительно, но Государственный совет в общем был неизменно более либерален, чем состав высшей правительственной власти.

Как всякое собрание людей, не стоящих непосредственно у власти, лично ею не пользующихся и притом не несущих никакой ответственности за свои решения, имевшие к тому же юридически лишь значение советов, Государственный совет готов был идти на большие уступки общественному мнению, нежели лица непосредственно правящие. Конечно, среди членов Совета были и реакционеры, но таких было меньшинство. Значительно больше было индифферентов, применявших свои мнения к настроению верхов и больше всего опасавшихся оказаться не с тем мнением, с которым согласится верховная власть. Случалось, однако, что Государственный совет играл роль тормоза, а именно при попытках какого-либо министра провести какую-нибудь решительную, смелую меру. Зависело это от той оппозиции, которую почти неизменно оказывали члены Совета — бывшие министры — по отношению к мероприятиям их преемников, в особенности благодаря возрасту членов Совета, естественно склонявшему их к осторожности и медлительной во всех областях постепенности.

Влияние возраста сказывалось иногда и иным путем: часть членов департаментов, в особенности же председатели их, от которых зависело назначение к слушанию того или иного проекта, избегали вообще рассмотрения сложных дел, изучение которых было связано с немалым трудом; случалось, что такие проекты возвращались под каким-либо предлогом представившему их ведомству. Так было с весьма сложным, потребовавшим долголетней разработки, проектом о принятии и оставлении русского подданства; он был возвращен Министерству внутренних дел исключительно вследствие того, что бывший в то время (в 1898 г.) председателем Департамента законов Островский по крайне болезненному состоянию не был в силах его одолеть. Предлогом послужило возникшее тогда предположение об изменении порядка издания законов, затрагивающих интересы Финляндии.

Значительно ослабляло значение Совета отсутствие у него права законодательной инициативы, т. е. самостоятельной разработки какой-либо законодательной меры. Право это, как известно, используется крайне редко представительными учреждениями Запада, и тем не менее важность его неоспорима, а именно как сила потенциальная: оно заставляет правительство исполнять возложенные на него законодательными учреждениями поручения. Такие поручения мог давать и Государственный совет, и правом этим он пользовался широко, но на практике, за отсутствием у Совета каких-либо способов принуждения, оно сводилось к нулю: ведомства в огромном большинстве случаев не обращали на них никакого внимания, и я даже не припомню ни единого проекта, внесенного в Государственный совет в исполнение данного им поручения.

Конечно, поручения касались лишь второстепенных вопросов и собственно техники управления. Широких политических вопросов Государственный совет в своих поручениях ведомствам не касался, да фактически и не мог касаться: всякие попытки его в этом направлении были бы, несомненно, быстро осажены. Такой случай, впрочем, и был. При рассмотрении какого-то законопроекта выяснилось, что буряты освобождены от телесных наказаний^[70], а живущее среди них русское население по решениям волостных судов подвергается этим наказаниям. Усмотрев в этом вопиющее неравенство между народом-властелином и ничтожным иноплеменником, Государственный совет высказал пожелание об общей отмене телесных наказаний. Пожелание это, первоначально внесенное в резолютивную часть журнала департаментов, было затем помещено лишь в изложение мотивов, высказанных в Общем собрании Совета. Произошло это по настоянию опытных членов Государственного совета, высказавших в кулуарных бесе — дах опасение, что подобное проявление инициативы членами Государственного совета вызовет неудовольствие государя, имеющего будто бы в виду отменить этот вид наказания особым манифестом после рождения наследника престола.

Члены эти оказались совершенно правы^[71]. Даже в той невинной форме, в какой Государственный совет решился выразить по этому предмету пожелание, оно вызвало резкую резолюцию Николая II, а именно: «Это будет тогда, когда я этого захочу». Само собою разумеется, что резолюция эта вызвала среди членов Государственного совета разное к ней отношение. Пугливые члены испугались, а смелые высказали не скрытое негодование. Этим обстоятельством тотчас воспользовался министр внутренних дел Д. С. Сипягин, постоянно встречавший со стороны большинства Государственного совета сопротивление внесенным им определенно реакционным законодательным предположениям, для того, чтобы представить государю Государственный совет как учреждение чуть что не крамольное и, во всяком случае, стремящееся провести свои взгляды, не считаясь вовсе с волей монарха. Инсинуация эта, к тому же совершенно неверная, имела последствием, что у Николая II появилось недружелюбное чувство к учреждению, состав коего им же назначается.

Существовала, однако, область, в которой роль Государственного совета была весьма значительной, а именно изыскание компромиссных решений по вопросам, вызвавшим разногласие между отдельными ведомствами. Действительно, в сущности Государственный совет был не чем иным, как примирительной камерой находящихся в постоянных между собой неладах министров и даже ведомств, взятых в совокупности. Решающую роль в этих неладах Государственный совет имел в особенности при рассмотрении сметы государственных расходов и доходов. Все ведомства, естественно, стремились ежегодно увеличивать отпускавшиеся в их распоряжение средства, а Министерство финансов, назначая при составлении сметы почти самовластной рукой в свое распоряжение изрядные суммы, неизменно возражало против увеличения сметных ассигнований, даже на первостепенные государственные надобности по другим ведомствам; имело оно при этом обыкновенно союзником Государственный контроль. В разрешении возникавших на этой почве разногласий Государственный совет имел, так сказать, последнее слово, так как против решения большинства его членов Министерство финансов не решалось идти.

Разногласий в Совете стремились избежать не только члены Совета, но едва ли не в большей мере, по крайней мере по вопросам сколько-нибудь второстепенным, и начальники ведомств, не желая доводить их разрешения до верховной власти, тем более что по таким вопросам государь неизменно утверждал мнение большинства членов Совета. Впрочем, тут играла огромную роль личность того или иного министра, степень его влияния, прочность на занимаемой должности и, увы, тех благ земных, которыми он мог располагать. На практике в этом отношении министры в конце прошлого века, да, вероятно, и ранее, делились на две категории: на тех, которые импонировали Совету и относились к нему полу покровительственно, и на тех, которые заискивали перед Советом, ища в нем опоры в своей борьбе с другими ведомствами.

Вообще в Государственном совете с необычайной яркостью и выпуклостью обнаруживались все особенности нашего государственного строя, напрасно именовавшегося самодержавным. В разрозненности министров, в их постоянных пререканиях, лишь редко проистекавших из-за личных счетов и видов, а основанных на различном понимании ими ближайших государственных задач, некоторые усматривали смягчение единоличного начала правления страной. Не раз приходилось слышать: «В этом состоит наша русская конституция». Но это, по крайней мере, за последнее время, безусловно неверно; фактически имелась кучка сменявшихся в пределах управления отдельными отраслями народной жизни олигархов и отсутствие единой, направляющей к заранее намеченной и ясно сознанной цели государственной власти. Олигархи эти в полном смысле слова расхищали государственную власть, превращая ее в нуль, так как и сами не могли себе присвоить хотя бы той части ее, которая относилась до дел, ими ведаемых.