С 1711 г. были введены должности фискалов в центре (обер-фискал Сената, фискалы центральных учреждений) и на местах (губернские, городовые фискалы). Они осуществляли контроль за деятельностью всей администрации, выявляли факты несоблюдения, нарушения указов, казнокрадства, взяточничества, доносили о них Сенату и царю. Петр поощрял фискалов, освободил их от податей, подсудности местным властям, даже от ответственности за неправильные доносы.
Связь с губерниями, образованными в 1708 г., Сенат осуществлял через губернских комиссаров.
Сенат руководил всеми учреждениями в стране. Но и за самим Сенатом Петр организовал контроль. С 1715 г. его осуществлял сенатский генерал-ревизор, или надзиратель указов, потом тот же сенатский обер-секретарь; с начала 1721 г. - штаб-офицеры гвардии; наконец, с 12 января 1722 г. по новому указу Петра - генерал-прокурор и обер-прокурор, его помощник. Имелись прокуроры и во всех других учреждениях, подчинялись они генерал- и обер-прокурору, которых назначал обычно сам император. Генерал-прокурор контролировал всю работу Сената, его канцелярии, аппарата. - не только принятие решений, но и их исполнение. Незаконные, с его точки зрения, постановления Сената он мог приостановить, опротестовать. Он сам и его помощник подчинялись только царю, подлежали его суду. Ему подчинялись все прокуроры (гласный надзор) и фискалы (тайный надзор) империи.
Новое положение о Сенате 1722 г. подтвердило его роль как высшего государственного учреждения империи, подчинение ему центральной и местной администрации. Он был послушным орудием в руках Петра, который осуществлял над ним полный контроль, как личный, так и через генерал-прокурора. На Сенат пала вся работа по управлению. Петр руководил страной через Сенат, подчиненные ему центральные и областные учреждения. Но у Сената оказалось много повседневной, черновой работы. Старые приказы, многочисленные и неповоротливые, с перекрещивающимися функциями, были неважными помощниками. Петр давно видел их недостатки и, исходя из принципа необходимости строгого разделения обязанностей, сфер управления, вскоре после учреждения Сената решил заменить приказы новыми учреждениями - коллегиями.
В 1715 г. русские резиденты в Европе получили повеление Петра - составить подробные описания учреждений в странах аккредитации. Он не раз подчеркивал, что при учреждении коллегий, используя иностранный, например шведский, опыт, нельзя делать это механически, без учета русского опыта.
В 1720 г. опубликовали Генеральный регламент коллегий, согласно которому присутствие каждой из них состояло из президента, ее главы, вице-президента, четырех-пяти советников и четырех асессоров. В ее штат входили секретари, нотариус, переводчик, актуариус, копиисты, регистраторы, канцеляристы. При коллегии имелся свой фискал, позднее - прокурор для надзора и контроля за прохождением дел. Присутствие должно было заседать ежедневно. Коллегии подчинялись Сенату, а им - местные учреждения.
Вместо нескольких десятков старых приказов появились 11 коллегий со строгим разделением функций. Например, Посольский приказ заменила Иностранная коллегия во главе с канцлером и вице-канцлером (графом Г. И. Головкиным и бароном П. П. Шафировым). Были образованы коллегии: Военная (фельдмаршал А. Д. Мен-шиков, генерал А. Вейде), Адмиралтейская (граф Ф. М. Апраксин, вице-адмирал К. Крейс), Камер-коллегия (князь Д. Голицын), Юстиц-коллегия (тайный советник граф А. А. Матвеев), Ревизион-коллегия (кригс-комиссар князь Я. Ф. Долгорукий), Коммерц-коллегия (П. А. Толстой), Штатс-контор-коллегия (граф И. А. Мусин-Пушкин), Берг-Мануфактур-коллегия (геиерал-фельдцехмейстер Я. В. Брюс).
Помимо четырех коллегий, ведавших иностранными, военными (армией и флотом отдельно), судебными делами, группа коллегий занималась финансами (доходами - Камер-коллегия, расходами - Штатс-контор-коллегия, контролем за сбором и расходованием казенных средств - Ревизион-коллегия), торговлей (Коммерц-коллегия), металлургической и легкой промышленностью (Берг-Мануфактур-коллегия, которую в 1722 г. разделили на две: Берг- и Мануфактур-коллегию). Позднее к ним прибавилась Вотчинная коллегия. В итоге - 11 коллегий с четко определенными обязанностями, единообразными штатами. Действовали они по всей стране. Управление значительно упростилось, например, к Юстиц-коллегии перешли функции семи бывших приказов. Дела в них велись совещательным порядком, коллегиально, решения принимались большинством голосов.
К коллегиям примыкало несколько учреждений, тоже по существу являвшихся таковыми. Таков, например, Синод - центральный орган управления церковными делами и имениями, учрежденный в 1721 г. Его присутствие, как и в любой коллегии, составляли члены - церковные иерархи. Их, на манер чиновников, назначал царь, ему они присягали. В Синоде имелся свой обер-прокурор, обычно из офицеров, назначавшийся тоже монархом. Синод стал послушным орудием в его руках, и церковь уже не могла считать себя чем-то вроде государства в государстве.
Во главе Синода Петр поставил Стефана Яворского, человека престарелого, через год умершего; вице-президентом новой коллегии, на этот раз духовной, стал его верный помощник Феофан Прокопович, написавший в Духовном регламенте о том, чтобы иерархам «в мирские дела и обряды не входить ни для чего». Руководящую роль в Синоде играл обер-прокурор, лицо светское, подчиненное царю. Петр таким образом полностью подчинял церковь своей власти.
Особой коллегией стал и Главный магистрат - центральное учреждение для управления городами. Учредил его Петр в 1721 г. с целью, как он объявил, «всего российского купечества рассыпанную хрампну паки (снова. - В. Б.) собрать». На местах ему подчинялись городовые магистраты. Они пришли на смену Ратуше и земским избам, деятельность которых давно заглохла. Задача новых учреждений - исполнение административно-полицейских функций в городах, защита интересов купечества, помощь в развитии мануфактур. Членов городовых магистратов полностью избирали горожане. Часть членов Главного магистрата тоже состояла из выборных членов (из «первостатейных, добрых, прожиточных людей», т. е. лиц богатых и достойных доверия властей).
Политическим сыском по-прежнему занимался Преображенский приказ.
Коллегиальная система значительно отличалась в лучшую сторону от старой приказной.
Перестройку местных учреждений Петр начал до того, как взялся за центральные. Мощные народные восстания начала столетия выявили слабость, ненадежность власти в городах и уездах - воеводской администрации и городского самоуправления. По реформе 1708 - 1710 гг. Петр разделил страну на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую (позднее - Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую, Архангелогородскую и Сибирскую, потом к ним добавили Воронежскую. Каждую из них возглавлял губернатор, в руках которого находилась вся полнота власти - административной, полицейской, судебной, финансовой.
В помощь губернатору придали чиновников, руководивших отдельными отраслями. Это ландрихтер (занимался судебными делами), обер-провиантмейстер и провиантмейстеры (сбор хлеба и пр.), различные комиссары. Указом от 24 апреля 1713 г. при губернаторе устроили коллегию из ландратов (от 8 до 12 человек) из местных дворян (их назначал Сенат из двойного числа кандидатов, которых называл губернатор). Хозяин губернии должен был решать все дела вместе с этим «консилиумом» большинством голосов и быть «не яко властитель, но яко президент». Позднее, по указу Петра 20 января следующего года, ландратов стали выбирать дворяне данной губернии. Правда, новшество это не привилось. Сенат по-прежнему назначал ландратов, и они так и остались полностью зависимыми от губернаторов и Сената.
В 1719 г. Петр возвратился к проблеме местной администрации. Его, видно, смущало то обстоятельство, что созданные им губернии слишком обширны по размерам. По новому указу страну разделили на 50 провинций во главе с воеводами, которые должны были «во всем царского величества интерес и государственную пользу тщательно остерегать». В управлении провинцией им помогали чиновники: камерир (сбор прямых и косвенных налогов), рентмейстер (глава казначейства, хранитель денег) с их штатами, канцелярии рекрутских дел, вальдмейстерская, провиантмейстерская контора и др.
