Исследователи выделяют среди них два основных: «стоимость-эффективность», «стоимость-выгода»[44].

Общее определение первого метода формулируется следующим образом: это аналитический метод оценки широких экономических последствий осуществления альтернативных мероприятий; его цель помочь в выявлении наиболее предпочтительного курса действий[45]. Основной сферой его применения является экономическая оценка дорогостоящих программ для выполнения широкомасштабных задач.

Ч. Хитч отмечает, что в наибольшей степени этот метод приспособлен для решения проблем, связанных:

– с выбором предпочтительного варианта системы, предназначенной для выполнения определенной задачи;

– с определением задачи, для выполнения которой наиболее приспособлена та или иная система;

– с отысканием оптимального варианта проектирования и создания системы[46].

Л.И. Евенко фиксирует два основных условия, при которых применяется названный метод:

– требования на ресурсы для создания системы в основном могут быть сформулированы в денежном выражении;

– в противоположность этому эффективность функционирования системы не может быть выражена в денежном выражении и требует для своего адекватного отображения использования одного или нескольких натуральных (абсолютных или относительных) количественных показателей[47].

Основная концепция, положенная в основу второго метода («стоимость-выгода») заключается в распространении экономического критерия максимума прибыли, который используется в бизнесе, на мероприятия правительственных ведомств, где не делается прибыли.

Задача анализа «стоимость-выгода» состоит в том, чтобы на основе прямых и косвенных методов как можно более полно оценить не только экономические, но и социальные, политические и другие последствия правительственных мероприятий и в конечном счете привести эти оценки к денежномуизмерению[48].

Специфической стадией анализа «стоимость-выгода» является денежная оценка общественных выгод в результате осуществления программ.

Считается, что любые мероприятия социально-экономического характера содержат двоякого рода выгоды: экономические, которые, в конечном счете выражаются в росте национального дохода и в увеличении производительности труда; неэкономические – способствующие, например, повышению уровня образования и укреплению здоровья людей, улучшению городских условий в результате озеленения или очистки воздуха, росту национальной безопасности и т. п.

Экономические результаты общественных мероприятий могут быть прямо оценены в денежной оценке, в то время как неэкономические последствия требуют косвенной оценки[49].

Другая характеристика проблем, решаемых программно-целевым управлением, – их комплексный характер. Его объективной основой является теснота взаимодействия и взаимообусловленность факторов разной природы (экономических, социальных, организационных и др.), детерминирующих процессы и отношения, нуждающиеся в совершенствовании, развитии.

Отечественные исследователи, занимающиеся анализом и совершенствованием организации управления экономикой, однозначно связывают потребность в программно-целевом управления с межотраслевым характером многих народнохозяйственных проблем[50].

В целом, замечает А.Г. Гранберг, программно-целевой подход позволяет реализовать потребность в осуществлении интеграционных процессов в экономике, обусловленную, с одной стороны, сложностью комплексных проблем экономического развития, требующих для своего решения эффективных межотраслевого, межведомственного, межрегионального взаимодействия, и, с другой – высокой степенью отраслевой и территориальной дифференциации уровня развития отдельных элементов экономической системы[51].

Отмеченное обстоятельство означает, во-первых, что важным компонентом методологической основы планирования становится комплексный анализ, во-вторых, поскольку возможности использования потенциала факторов дифференцированы по субъектам, ключевым моментом организации управления становится интеграция их действий, предполагающая, в том числе, использование определенных структурных форм[52].

Понятно, что если участником разработки и реализации таких программ становится государство, то необходимым условием оказывается координация деятельности разных правительственных органов, в той или иной степени влияющих на процессы достижения поставленных целей. Точно также необходимой оказывается и координация государственных органов разного уровня (центр-мезо-уровень), участвующих в разработке и реализации программ.

Для программно-целевого управления характерно также то, что оно призвано обеспечить реализацию одновременно двух типов интеграции.

Во-первых, пространственной, когда, например, применительно к государственному управлению экономикой, требуется объединить усилия субъектов, принадлежащих к различным ведомствам, отраслям, комплексам, территориям

Во-вторых, временной, когда требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой.

Таким образом, анализ особенностей программно-целевого управления позволяет зафиксировать в качестве его существенных характеристик:

– ориентация на решение проблем, имеющих комплексный характер, проявляющийся в многофакторной детерминации управляемых процессов и в полученных результатах;

– актуализация задачи организационного обеспечения гомеостазиса организационной системы, т. е. поддержания ее динамичного равновесия с внешней средой[53];

– наличие стратегического компонента;

– планирование ресурсов, осуществляемое исходя из конкретных результатов, ожидаемых при реализации определенных целей;

– концентрация ресурсов на решении ключевых вопросов социально-экономического развития систем, обеспечивающем их продуктивную адаптацию к условиям внешней среды и развитие;

– организационное обеспечение одновременно двух типов интеграции участников: пространственной и временной;

– обязательность экономической оценки эффектов управления.

Основной инструмент программно-целевого управления – программы. Поэтому содержательная характеристика такого управления предполагает выявление базовых характеристик названного инструмента.

Программа в самом общем смысле слова означает совокупность намеченных, подлежащих последовательному выполнению действий» операций, процедур, связанных общностью решаемой проблемы[54].

Роль программы как базового элемента управления, по мнению исследователей, определяется реализацией основного методологического принципа, согласно которому программные цели надлежит воплощать в систему мероприятий, путей и способов их реализации, обеспеченных, в свою очередь, требуемыми для этого средствами, ресурсами. Логическая схема формирования программ, выражается формулой: «цели программы – пути достижения программных целей – средства, необходимые для практической реализации путей»[55].

Для программ характерна высокая степень интеграции видов деятельности и исполнителей, которая проявляется в следующем:

а) временное организационное единство участников до реализации программы;

б) полная интеграция видов деятельности и организаций на всех этапах – от построения программы до окончательной ее реализации;