В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2009 г. № 195, которым утверждены Правила проведения экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов и иных документов (далее – Правила), экспертизу на коррупциогенность помимо Минюста России проводят и независимые эксперты, аккредитацию которых осуществляет Минюст России. По информации с заседания коллегии Минюста России, прошедшего 25 декабря 2009 г., на котором рассматривался вопрос об исполнении «Национального плана противодействия коррупции»[5], Минюстом России проведена антикоррупционная экспертиза в отношении 2039 проектов нормативных правовых актов федерального уровня. В 190 проектах нормативных правовых актов выявлено наличие коррупциогенных факторов.
Из 1889 проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, поступивших на регистрацию в Минюст России, коррупциогенные факторы выявлены в 112 актах. Территориальными органами Минюста России проведен мониторинг на коррупциогенность 73 720 действующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в ходе которого в 1819 актах выявлены положения, способствующие проявлению коррупции. Минюстом России аккредитовано 678 физических и юридических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы на коррупциогенность. Процесс аккредитации продолжается.
Происходящее накопление практики проведения экспертизы на коррупциогенность сферы нормотворчества позволяет отмечать ряд вопросов, решение которых будет способствовать совершенствованию подходов к применению специального института экспертизы.
1. Для наиболее прицельного и оперативного выявления коррупционных технологий, которые основываются на использовании недостатков законодательных и иных нормативных правовых актов, требуется проведение мониторинга не только самих актов, но и практики их применения. С целью реализации задач мониторинга правоприменения, как представляется, необходимо решение вопроса о создании единой информационной базы, целью которой являются систематизация и учет выявляемых типичных коррупционных факторов в различных сферах правоотношений. Такой подход, во-первых, будет обогащать экспертизу и придавать ей свойства всеобъемлющей. Во-вторых, будет опосредованно реализована межотраслевая задача – повышение качества и эффективности законодательства, а именно: систематическое получение информации о состоянии действующего законодательства; упорядочение законотворческой деятельности; определение эффективности правового регулирования, причин и пробелов в правоприменительной практике; выявление соответствия законодательства планируемому результату правового регулирования и выработке мер по его совершенствованию.
2. Расширение состава полиотраслевых специалистов, обладающих юридико-техническими знаниями, которые необходимы для проведения анализа на коррупциогенность нормативных правовых актов и их проектов применительно к различным сферам правоотношений. Важность этой задачи определяется тем, что уполномоченные на проведение экспертизы субъекты, в первую очередь это относится к независимым экспертам, безусловно, не могут выступать универсальными специалистами. Полнота экспертизы обуславливаются в данном случае знанием особенностей сферы правоотношений, которая подвергается экспертизе.
Как правило, профессиональные участники правоотношений, будь то в сфере оказания государственных или иных услуг, в том числе в связи с обеспечением добросовестной конкуренции, в наибольшей степени заинтересованы в устранении коррупционных факторов и практик. Соответственно, именно они могут выступать в качестве потенциальных независимых экспертов, безошибочно, и что немаловажно, превентивно (без издержек наступления тяжких последствий коррупции) указывающих на недостатки в сфере нормотворчества, которые могут способствовать коррупции. Такой подход оправдан необходимостью формирования компетентного состава независимых экспертов, аккредитацию которых проводит Министерство юстиции Российской Федерации.
3. Следует ожидать, что накопление и систематизация практики проведения экспертизы со временем потребует оптимизации ее методики. В связи с этим в настоящее время научному, образовательному, а также экспертному юридическому сообществу России потребуется продолжить работу по разработке совершенствующих экспертизу технологий (методики, правил), в особенности в отношении выявления и устранения сложных случаев прорастания в законодательстве корней коррупции. Наряду с этим, важной задачей выступает организация специального обучения лиц, которые претендуют на звание независимого эксперта. Поскольку институт антикоррупционной экспертизы – новый для российской правовой системы, и итоги экспертизы могут существенно оказывать влияние на содержание нормативных правовых актов, то целесообразным представляется специальное обучение лиц с присвоением им квалификации «независимый эксперт». Такое обучение должно предварять процедуры аккредитации лиц в качестве независимых экспертов в Минюсте России.
Почему такой подход важен? В соответствии с Правилами, а также с приказом Минюста России от 31.03.2009 г. № 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность» требования, которые предъявляются к независимым экспертам, исчерпывающие – наличие высшего профессионального образования и стажа по специальности не менее пяти лет.
Здесь возникают первые вопросы: какое образование приемлемо – юридическое, инженерное, военное, медицинское? Далее, если это юридическое образование, то достаточно ли степени бакалавра или магистра? Есть еще вопросы стажа: каким он должен быть – профессиональным, специальным, общим?
Эти вопросы подлежат разрешению, поскольку требования, которые предъявляются к независимым экспертам, для аккредитации Минюстом, достаточно исполнимые для всех тех, кто желает, но еще никогда не проводил экспертизы.
Разрешение ситуации как минимум предполагает использование одного из двух подходов. Первый подход заключается в необходимости обременения потенциальных соискателей звания эксперта дополнительными специальными критериями, которым они должны соответствовать. Такими критериями могли бы выступать следующие:
– наличие высшего юридического образования (аттестата доцента или профессора по юридической специальности);
– наличие не менее пяти научных трудов в соответствующей сфере регулирования исследуемого проекта нормативного правового документа (очень важный сегмент, который подтверждает всеобъемлемость экспертизы).
Второй подход может рассматриваться как дополнение к первому либо выступать самостоятельным компонентом, предваряющим аккредитацию эксперта. На наш взгляд, он предпочтителен по отношению к первому варианту. Реализация подхода находится в тесной связи с обеспечением образовательного компонента. Технологически характеризует подход следующая формула: прежде чем стать независимым экспертом, необходимо пройти специальное обучение (получить сертификат соответствия профессиональным целям и задачам экспертизы). На первый взгляд, спорным может стать вопрос определения субъекта, предоставляющего такую образовательную услугу. Безусловно, что предпочтения в определении таких образовательных центров в данном случае на стороне государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования. Профиль таких учреждений также не может вызывать особых дискуссий, если придерживаться требований о том, что это должны быть юридические вузы, реализующие программы повышения квалификации специалистов. Немаловажным могло бы выступать то обстоятельство, что такие программы подготовки экспертов в области экспертизы на коррупциогенность сферы нормотворчества могли бы проводить вузы, специализирующиеся на подготовке служащих системы юстиции. Должен отметить, что в Российской правовой академии Минюста России в настоящее время завершается подготовка учебно-методического комплекса по специальной дисциплине «Экспертиза на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов и правовых документов». В данном случае реализация образовательных программ рассматривается в рамках обеспечения потребностей Минюста России в специалистах из числа выпускников Академии и в особенности тех, которые получают образовательные услуги на бюджетной основе.
