Осенью 1914 г., когда Верховный главнокомандующий считал возможным быстрое окончание войны, было нелогично обременять правительство излишними обязательствами в столь сложном вопросе, тем более что оснований для волнений в это время не было. Население русской Польши в начале войны было настроено антигермански и даже оказывало всяческую помощь русским войскам, оказавшимся в окружении⁴. В австрийской Западной Галиции отношение поляков к русским оккупационным властям в общем также было лояльным. Генерал-губернатор Галиции граф Бобринский неоднократно встречался с представителями общественности Царства Польского и Галиции, во время этих встреч неоднократно звучала мысль о том, что Восточная Галиция с центром во Львове останется за Россией, но Западная с центром в Кракове и Познань войдут в будущую восстановленную Польшу. Это были очень выгодные условия, но русская администрация временно запретила проведение съезда польских представителей во Львове⁵. Какая-то недосказанность тяготела над польским вопросом, тем не менее положение не изменилось. А. А. Брусилов вспоминал: «Железные дороги, телеграфные и телефонные линии ни разу никем не разрушались, нападения даже на одиночных безоружных наших солдат ни разу не имели места»⁶.

В 1915 г. острота польского вопроса была несколько снята трагическим положением дел на фронте. Тем не менее министр иностранных дел был инициатором организации помощи местному населению в оккупированной русской Польше, которая осуществлялась через посредничество американского Красного Креста⁷. В апреле 1916 г. Сазонов опять возвращался к польскому вопросу, в частности предлагалось восстановление Польши под скипетром императора в этнических ее границах при передаче под юрисдикцию польских властей церкви, школ, местных экономических и юридических дел, предусматривалось создание при императорском наместнике совещательного выборного представительного органа. Вопросы, касающиеся престолонаследия и императорской фамилии, внешних сношений, обороны, православной церкви, денежного обращения, росписи доходов и расходов, отчета и контроля за ними, займов на общегосударственные нужды, государственного банка, таможни, косвенного обложения, почты, телефона, телеграфа, радиосвязи, воздухоплавания, железных дорог общегосударственного назначения – все это оставалось в ведении императорской власти. Сазонов апеллировал к традициям польской политики Александра I и Николая I до 1830 г. – он формулировал ее как независимое существование в единении с Россией⁸.

Документ был подготовлен крупным специалистом в области международного права – бароном Б. Э. Нольде. Прежде чем представить его императору, Сазонов познакомил с ним Алексеева: «Я (Сазонов. – А. О.) придавал большую цену его мнениям и считал полезным узнать его оценку моего проекта, стратегическое значение которого могло, при известных обстоятельствах, получить перевес над политическим. Заваленный спешной работой и уже тогда страдавший болезнью, которая свела его два года спустя в могилу, генерал Алексеев нашел время изучить проект и вызвался защитить его перед Государем»⁹. Генерал полностью поддержал мнение МИДа. Свое мнение по польскому вопросу сам Алексеев высказал довольно категорично в разговоре с Кудашевым 28 марта (10 апреля) 1916 г.: «В польском вопросе не может быть возврата, необходимо самим дать то, что мы все равно вынуждены будем уступить»¹⁰.

Заявления по польскому вопросу ожидали от России ее западные союзники. 26 мая 1916 г. Пуанкаре встретился с А. П. Извольским – русским послом во Франции – и «частным образом» заявил о желательности возобновления императором декларации Николая Николаевича (младшего). Пуанкаре при этом оговорился, что польский вопрос, во всяком случае в отношении русской Польши, он рассматривает исключительно как дело внутренней русской политики¹¹. Сазонов в ответ решил активизировать действия в польском вопросе. Но именно обращение союзников вызвало подозрения Штюрмера, боявшегося перехода обсуждения вопроса в область международной политики. Осторожность Штюрмера получила полную поддержку императрицы¹². Позицию Сазонова в этот период нельзя не назвать своевременной. На фоне действий противника необходимо было каким-либо образом отметить свою позицию.

Оккупированная территория Царства Польского была поделена на две части: германскую, около 74 647 км² с Варшавой, Калишем, Лодзью, Плоцком и Седлице, и австро-венгерскую, примерно 52 303 км² с Радомом, Люблиным и Холмом. Немецкие оккупационные власти уже в июне 1915 г., во время активного наступления своих войск, наметили свое отношение к проблеме с переименованием «Имперской Германской Гражданской администрации Русской Польши» в «Имперскую Германскую Гражданскую администрацию Польши на левом берегу Вислы»¹³. Это изменение не было случайным. Гинденбург отмечал: «У меня никогда не было ни малейшего сомнения в том, что мы не могли ожидать ни одного слова благодарности от Польши за то, что мы своим мечом и своей кровью освободили ее от русского ярма, так же как мы получили мало благодарности за экономическое и моральное развитие прусских поляков, живших среди нас. Чувство благодарности – настолько, насколько подобное явление существует в политике, – не удержало бы восстановленную, свободную Польшу от поиска ирриденты в наших пограничных провинциях»¹⁴. Все эти слова можно было бы повторить и русским военным, но только не в ситуации середины и конца 1916 г. На сложившееся в Польше положение вещей необходимо было каким-то образом реагировать. Кроме того, определенной поддержки заслуживала и та часть польского общества, которая сохраняла определенную лояльность России. Лояльность эта была относительной, большинство поляков были настроены в пользу России или Антанты всего лишь потому, что связывали с ними надежды на политическое возрождение своего Отечества.

Главнокомандующий Юго-Западным фронтом генерал Брусилов в июне 1916 г. в секретном письме Алексееву обратил внимание последнего на необходимость проявить интерес к польский вопрос: «Австрия предлагает полякам точно определенные права и государственность, мы же дальше неопределенных обещаний не идем. Очевидно – и в этом нет ничего удивительного – поляки выбирают то, что для них выгоднее»¹⁵. Позиция Австро-Венгрии в это время была отнюдь не однозначной – если Вена была и не против такого решения, то Будапешт в лице графа Тиссы категорически возражал против него, так как видел в польской унии угрозу превращения дуалистической империи в триалистическую. С венграми Вена не могла не считаться, а они были готовы согласиться только с вхождением польских областей на правах провинции Дунайской империи¹⁶. Очевидно, Брусилов ссылался на данные австро-венгерской пропаганды. Он просил немедленно перевести обещания полякам в плоскость программы, в размерах, не меньших, чем австрийские.

Эти предложения получили полную поддержку Алексеева, отославшего письмо Брусилова Штюрмеру со следующими словами: «С своей стороны, присоединяясь вполне к мнению генерал-адъютанта Брусилова, я считаю, что предложенное им решение польского вопроса является в настоящий момент единственно целесообразным, и потому было бы желательно осуществить его возможно незамедлительно»¹⁷. Сазонов, знавший о том, что начальник штаба Ставки считает реализацию его предложений в польском вопросе «действительно своевременной»¹⁸, испросил у императора разрешение привлечь генерала к докладу по польскому вопросу. Он состоялся 29 июня (12 июля). Доклад начал Сазонов, изложивший причины и необходимость немедленного дарования Польше конституции, после чего он зачитал ее проект постатейно. После него выступил Алексеев. Он разобрал предлагаемый проект с военной точки зрения и безоговорочно выступил в пользу его принятия¹⁹. В результате император одобрил предложения Сазонова и уполномочил его передать С. Е. Крыжановскому высочайшее повеление подготовить проект манифеста по Польше на основе предложений министра²⁰.