Второй банк отчасти утратил прежние позиции после того, как в 1836 году вопрос о продлении выданной ему лицензии вызвал бурные дебаты в Конгрессе. В 1836 году он был лишен федеральной лицензии: сторонников твердых денег возмущало влияние, которое Второй банк оказывал на финансовую систему. Однако уже скоро влияние на финансовую систему стало оказывать якобы независимое Казначейство — оказывать тихо и незаметно. Начиная с 1837 года Казначейство вновь стало выпускать казначейские билеты — беспроцентные облигации, которые можно было использовать как валюту и которые уже имели хождение в период войны 1812 года. В действительности Казначейство осуществляло эмиссию и регулировало денежную массу. Казначейство вполне могло взять на себя роль кредитора последней инстанции, изменив соотношение объемов эмиссии обычных гособлигаций, предназначенных для покрытия дефицита бюджета, и эмиссии казначейских билетов.
Казначейство обвиняли в том, что выпуск казначейских билетов, которые, по сути, являлись банкнотами, противоречит Конституции. Действительно, Конституция недвусмысленно запрещала Минфину производить эмиссию банкнот. Из-за критики в свой адрес Казначейство в 1847 году начало отзывать подлежащие погашению казначейские билеты, и к 1851 году они исчезли из обращения.
Перестав выпускать казначейские билеты, Казначейство тем самым отказалось исполнять роль кредитора последней инстанции, пусть даже в ограниченном объеме. Начиная с 1851 года усилилась сезонная нехватка ликвидности. В 1851 году Казначейство попыталось решить проблему, скупая на рынке облигации. Подобно Тиберию, Казначейство запустило в обращение государственные резервы (в те времена их было запрещено хранить в частных банках), проигнорировав обязательство сохранять независимость. В 1853 году Казначейство повторило опыт, по угроза кризиса не ослабевала до тех пор, пока в том же году оно пе стало регулярно вливать в финансовую систему деньги из госрезервов. Ситуация повторялась ежегодно. В 1857 году появилось новое отягчающее обстоятельство: принятый в июле 1857 года закон снизил ввозные пошлины, и в результате спрос на ликвидность возрос. В августе 1857 года в Америке началась классическая паника из-за нехватки ликвидности; вскоре она докатилась до Британии и континентальной Европы. Кризис отступил, когда Казначейство вмешалось, произведя эмиссию казначейских билетов на сумму $20 миллионов — то есть вновь воспользовавшись инструментом, от которого отказалось шесть лет назад. Только через четыре года Казначейство вновь приступило к эмиссии необеспеченных золотом банкнот, печально известных «зеленых спинок», чтобы финансировать Гражданскую войну.
В отличие от централизованной финансовой системы, получившей развитие в Британии в XVIII и XIX веках, американская денежная система не имела единого центра (особенно после закрытия Второго банка) и охотно проводила всевозможные эксперименты. Период с 1789 по 1860 год особенно любим многими сторонниками свободной банковской системы: в это время денежная и финансовая системы были совершенно неподконтрольны государству; тем не менее, живи они в то время, вне всякого сомнения, они предпочли бы более надежные, подлежащие обмену банкноты Новой Англии тем бумагам, которые выпускались банками окраинных штатов и за которые далеко не всегда давали золото. Но ничем не ограниченная банковская деятельность становится крайне неудобной в масштабах такой страны, как США, особенно в отсутствие банковских учреждений федерального уровня и современных систем связи. Справочник Ходжеса «Подлинные банкноты Америки» (The Hodges Genuine Bank Notes of America, 1859), настольная книга любого коммерсанта того времени, упоминает 9916 банкнот, выпущенных 1356 банками, каждая из которых была законным платежным средством. Несмотря на законность, США пришлось отказаться от многих сотен банкнот. Многие бумаги торговались со скидкой, что еще больше осложняло ситуацию. Сомнительные банки той эпохи, которые выпускали банкноты, а затем исчезали среди ночи, мало чем отличались от фальшивомонетчиков, действующих на полулегальных основаниях.
Начиная с 1863 года федеральное правительство взяло денежную эмиссию под контроль, что позволило выпускать единообразную валюту, принимаемую по номиналу по всей стране (в свое время именно этим занимался Второй банк Соединенных Штатов). Такие банкноты выпускались частными банками, входившими в Национальную банковскую систему. С 1865 года бумаги не входящих в систему банков стали облагаться 10-процентным налогом и почти мгновенно исчезли из обращения. Поскольку обмен банкнот на золото был приостановлен, а доллар был плавающей валютой с начала Гражданской войны, федеральному правительству предстояло решить, сколько банкнот оставить в обращении. Выбирать предстояло политикам; протоколы заседаний Конгресса показывают, что вопрос о количестве банкнот вызывал яростные споры, подогреваемые стремлением некоторых законодателей повысить стоимость национальной валюты до изначального уровня и вернуться к золотому стандарту. В 1879 году Америка вновь стала обменивать деньги на золото, позволив свободному рынку регулировать объем денежной массы.
В результате нововведений — перехода к системе национальной валюты, временного отказа от обмена ее на золото и регулирования денежной массы Конгрессом — объем находящихся в обращении банкнот не менялся, а действующие в одиночку банки не могли подпечатывать банкноты в период пикового спроса. Казначейство вновь было вынуждено взять на себя роль кредитора последней инстанции и по мере необходимости покупать облигации на открытом рынке, чтобы запускать в обращение часть государственных резервов.
В 1873 году доллар продолжал плавать; объем денежной массы был зафиксирован Актом 1868 года строго на уровне $356 миллионов банкнот Казначейства («зеленых спинок») и $300 миллионов национальных банкнот. (Этот закон был призван вызвать мягкую дефляцию, так как экономика доросла до фиксированного объема денежной массы.) Осенью 1873 года банки не располагали достаточными резервами для того, чтобы достойно встретить сезонный пик спроса, традиционно приходящийся на сбор урожая, и 8 сентября началась паника 1873 года. Казначейство не стало вмешиваться, и панику удалось унять только тогда, когда для покрытия ноябрьского и декабрьского дефицита государственного бюджета было выпущено $26 миллионов новых зеленых банкнот.
Во время паники 1857 года индивидуально работающие банки стали решать проблему нехватки ликвидности с помощью расчетных палат, в случае острой необходимости выпуская особые денежные сертификаты с ограниченным сроком действия. Расчетные палаты помогли пережить панику 1873 года; их влияние возрастало на протяжении 1880-1890-х годов. Система клиринга оказалась очень эффективной; многие ее поклонники сегодня вспоминают о ней как о «децентрализованном центральном банке», который успешно справлялся с задачей ненадолго увеличить предложение базовых денег, не имея при этом никакого центрального органа управления. Однако ввиду запрета на самостоятельную эмиссию банкнот расчетные палаты считались весьма сомнительными учреждениями, если не вовсе противозаконными, и далекие от банковского бизнеса люди считали их деятельность намеренно запутанной, потенциально опасной «игрой в наперстки». Хотя система клиринга во многом себя оправдала, в полную силу ей развиться не дали; к тому же она не могла предотвращать вызванную нехваткой ликвидности панику так же успешно, как это делал централизованный Банк Англии.
Помимо этого, в описываемый нами период действовал еще один фактор, способствовавший возникновению паники: жесткие требования к банковским резервам не давали использовать их во время кризиса. Все это в итоге привело к панике 1907 года. Дж. П. Морган сумел снять напряжение, добившись от испуганных банкиров согласия задействовать резервы и увеличить объемы кредитования. Кризис 1907 года окончательно убедил политиков в том, что необходимо создать Центробанк, ив 1913 году появилась Федеральная резервная система.
