Манифестом об учреждении министерств не было создано ни одного монократического департамента для отправления различных административных функций, возложенных на МВД. Вместо этого министр получил в наследство целый «винегрет» из остатков прежних коллегий и разномастных контор. При этом в Манифесте не уточнялось, каким образом должны быть выстроены отношения министра с коллегиями, областными органами власти или предводителями дворянства. Главной же структурной новацией Манифеста стала канцелярия, призванная помочь министру осуществлять контроль над подчиненными министерству ведомствами[55]. Именно эта канцелярия – Департамент внутренних дел – и была тем семенем, из которого затем проросло величественное МВД со всеми прочими департаментами. На момент создания в 1803 году департамент представлял собой иерархическую организацию с распределением обязанностей между административными субъектами. Так, непосредственным подчиненным министра был директор, перед которым отчитывались главы четырех министерских подразделений – экспедиций (соответственно – начальники экспедиций или экспедиторы)[56]. В отличие от министров и товарищей[57] министров на директорскую должность назначались кадровые чиновники (первым данный пост в МВД занял М. М. Сперанский). Искушенный в административных вопросах и обладающий достаточной квалификацией для подготовки служебных записок, подаваемых министру, директор являлся функциональным наследником приказных дьяков и коллежских секретарей минувшего столетия.
Помимо прежних коллегий и нового департамента, законы 1802–1803 годов устанавливали должность товарища министра, а также дозволяли последнему «иметь при своем департаменте из молодых дворян до десяти человек» советников по вопросам областного управления[58]. Советники министра должны были составлять историко-статистические сводки по областям, выступая своего рода резервом доверенных лиц для особых поручений[59].
Отсутствие в законодательстве 1802 года структурных обновлений не прошло незамеченным для современников, видевших в созданных министерствах прежние исполнительные органы, разве лишь под новой вывеской[60]. Инстанций в министерствах было мало, а ведомственной структуры не было вовсе. Структурная трансформация новых министерств предусматривала разве что упразднение старых коллегий и контор путем поглощения их министерскими экспедициями, как уже было сделано в Департаменте внутренних дел.
С этой именно целью был составлен и принят царем Меморандум от 18 июля 1803 года, закреплявший монократический принцип в исполнительных органах правительства[61]. Хотя документ и был подан от имени первого министра внутренних дел графа [с 1831 г. – князя] В. П. Кочубея, авторство его принадлежало М. М. Сперанскому, одному из наиболее выдающихся русских государственных деятелей. В [прилагавшемся к документу] докладе Кочубей предложил модель структурных преобразований для всех министерств, вылившуюся в переосмысление всей министерской системы в 1810–1811 годах. Недостатки старых коллегий и новосозданных министерств предлагалось устранить, сместив фокус на отношения МВД с Мануфактур-коллегией и Главной соляной конторой. Кочубей заявлял, что он, министр, не имеет возможности действовать иначе как главный директор в отношении коллегий старого, павловского «обряда», то есть ему приходится бездельно получать и просматривать «мемории» и прочие коллежские отчеты, тратя время и силы на рассмотрение и вынесение резолюций по самым пустячным вопросам. Бегло рассмотрев историю создания и угасания коллегий в прошлом столетии, Кочубей приступил к обзору слабых сторон, выявленных по итогам первых месяцев работы МВД[62]. Главными изъянами системы он счел четыре: 1) «медленность»; 2) «недостаток разделения работы» и иерархичность в принятии решений; 3) «множество форм совершенно излишних и образ письмоводства весьма затруднительный»; 4) «недостаток ответственности». Кочубей утверждал, что эти причины препятствуют исполнению его обязанностей на посту министра внутренних дел и предлагал более рациональным образом унифицировать функции министерств, внедрив принцип единовластия на всех уровнях министерского управления: «постепенность [т. е. иерархическое устройство] и разделение работы есть истинное правило совершенства во всяком роде дел»[63]. Таким образом, доклад ратовал за упразднение коллегий и передачу их исполнительных полномочий расширенным монократическим экспедициям Департамента внутренних дел.
Однако же на беглых очертаниях предлагаемой новой структуры доклад не оканчивался, подробно останавливаясь на «постепенности» – то есть на разделении ведомств на департаменты, – нехваткой которой обосновывалась необходимость внедрения монократических и иерархических форм управления. Каждая образовываемая инстанция должна сохранять автономность в рамках своей компетенции, неся при этом полную ответственность за результаты своей деятельности.
В докладе были детально выписаны пределы полномочий всех инстанций, подведомственных новым экспедициям Департамента внутренних дел, а также даны конкретные примеры всех надлежащих внутренних форм документооборота[64]. Полномочия и формы получили четкие и ясные определения, выводя доклад в качестве практического пособия для чиновников за рамки сугубо процедурных обсуждений, привычных в документах вроде петровского Генерального регламента.
Необходимо было обуздать беспорядок, весь XVIII век царивший в русских исполнительных учреждениях, что особенно пагубно сказывалось на эффективности коллегий. Стоит, впрочем, держать в уме, что Сперанский ратовал за возрождение допетровских канцелярских принципов, в неявном виде продолжавшихся и в коллегиях минувшего столетия [Градовский 1899: 280].
Следует чуть подробнее остановиться на персоналиях первых министров внутренних дел и деятельности МВД под их руководством. То, что Александр решил назначить первым министром графа В. П. Кочубея, а его товарищем – графа П. А. Строганова, не оставляет причин сомневаться, что МВД создавалось в качестве главного инструмента внутреннего управления[65]. Оба юных графа принадлежали к интимному кругу друзей царя, выступавших в первые годы его правления также и ближайшими его советниками. Наибольшим весом в этой компании обладало мнение М. М. Сперанского, ставшего первым директором Департамента внутренних дел. Сын сельского священника, Михаил Михайлович к тому времени уже был весьма опытным государственным мужем, успев послужить и секретарем генерал-прокурора, и в различных сенатских канцеляриях, и при петербуржском генерал-губернаторе[66]. Кочубей высоко оценил дарования Сперанского, обильно черпая у последнего идеи и проекты (вроде Меморандума 1803 года) и подавая их затем царю от себя лично. Сперанскому отводилась роль классического приказного дьяка позапрошлого столетия, состоящего при вельможном начальнике. После же 1807 года царь приблизил Сперанского, сделав его своим личным советником, ответственным за институциональные преобразования русского правительства в 1810–1811 годах [Raeff 1979,1-227; Корф 1861,1].
Сперанский прекрасно осознавал, что между человеком и институтом существует тесная взаимосвязь. В своих сочинениях он постоянно подчеркивал, что вместе с рациональной организацией исполнительных органов для внедрения институциональных преобразований необходимо также повышать и уровень культуры русского общества[67]. Сперанский идеализировал возможности эффективного бюрократического управления: внедрение новых департаментов и полномочных инстанций он полагал невозможным, пока нет подготовленных и образованных кадров для службы на всех уровнях бюрократической иерархии [Raeff 1979, 61–66]. Без радикального увеличения количества подобных чиновников Россия рисковала возвратиться к опыту петровских коллегий XVIII века; без преобразований же в самой природе русского чиновничества даже искусно выстроенные иерархии и детально выписанные процедуры так и останутся на бумаге. Для внедрения иерархической организации и разделения полномочий Сперанский предложил учредить министерские департаменты, а для воспитания новых государевых слуг – открыть специализированные университеты и иные элитные высшие учебные заведения (стоит особо отметить здесь Императорский Царскосельский лицей), а также принять ряд законодательных инициатив, вроде указа 1809 года об обязательных экзаменах при чинопроизводстве служащих среднего и высшего звена[68]. Также Сперанский утвердил идею о служебных льготах при наличии образования (вроде автоматического присвоения звания) в качестве правового принципа. Впервые же подобные идеи он сформулировал как раз во время своего директорства в министерском департаменте при Кочубее.
