В начале 90-х годов прошлого века система регионального представительства небольшой период времени существовала в стенах однопалатного Верховного Совета. Довольно показательными могут быть некоторые экспертные опросы, которые были проведены в первой половине 90-х годов, согласно которым «…наименьшее влияние… на деятельность парламента оказывали депутаты Северо-восточного региона. 64,7% респондентов оценили их влияние как низкое и очень низкое. Немногим сильнее… влияние депутатов от Западного Казахстана: как слабое его оценили 61,8%. Умеренное влияние на деятельность парламента было оказано со стороны депутатов от Центрального Казахстана. Совершенно иначе эксперты определяют роль депутатов от Южного Казахстана. Их влияние подавляющее большинство опрошенных оценили как сильное (55,9 %). Наиболее мощной эксперты считали алматинскую группу депутатов»150.
Кстати, что касается «южан», то за несколько десятилетий их представительство в разных структурах государственной власти не претерпело изменений и даже усилилось. Здесь можно привести результаты интересного исследования под названием «Кто управляет Казахстаном?», которое провел веб-портал Exclusive.kz весной 2018 года. «Как выяснилось, больше всего выходцев из Алматинской области, правда, большинство из них (14 человек) – это труженики парламента – 15% из общего числа правящей элиты. На втором месте – представители Южно-Казахстанской области, чье влияние также обусловлено значительным количеством мест в парламенте – 15 человек, а в целом – 11% представителей правительства и парламента. На третьем месте – Алматы, которая дала 9% государственных управленцев. Таким образом, включая Жамбылскую (7%) и Кызылординскую области (3%) выходцы из южных регионов контролируют 45% властного олимпа Казахстана. Примечательно, что такова же структура представленности регионов в правительстве. Относительно равномерна в силу понятных причин структура парламента: примерно одинаковое количество депутатов от ВКО, ЗКО и СКО (по 6%), Карагандинской области (7%), а вот аутсайдером является Мангыстауский регион, представленный всего одним человеком в парламенте»151.
Источник: Exclusive.kz
При этом доминирование «южан» в структурах государственной власти разные эксперты объясняют по-разному. Одни делают акцент на демографический фактор, учитывая то, что южные регионы страны являются наиболее густонаселенными. И если по данным аналитической службы Ranking.kz. в 2016 году, «…на Южно-Казахстанскую область, Алматинскую область и Алматы в совокупности приходится более трети всего населения страны (36,8%)»152, то по данным министерства труда и социальной защиты населения РК в 2017 году, «…в южных регионах без учета города Алматы проживают 38% населения»153. Другие больше ссылаются на ментальность «южан», которые отличаются высоким уровнем мобильности, предприимчивостью и действуют более консолидированно. Третьи уверены, что «…доминирование «южан» в государственных органах, которое возникло еще в советское время и наблюдается в наши дни, напрямую связано с тем, что удары коллективизации и сталинских репрессий пришлись в основном по казахам Среднего и Младшего жузов»154.
Хотя, если в первой половине 90-х годов региональные интересы еще могли лоббироваться через законодательную ветвь власти, то принятие Конституции 1995 года, с которой в стране началось формирование сверхпрезидентской системы, привело к серьезной трансформации форм и методов работы тех или иных региональных групп. Появление фактора властного дисбаланса между уровнями и степенью влияния исполнительной и законодательной власти в пользу первой из них привело к тому, что наибольшую активность региональный лоббизм стал проявлять уже не в парламентских структурах, а в центральных исполнительных органах власти, куда активно стали «десантироваться» влиятельные представители региональных групп.
Формально, функцию регионального представительства должен был выполнять Сенат, который появился после конституционной реформы 95-го года. Тогда на выборах 5 декабря 1995 года было избрано 40 сенаторов, по два человека от 19 областей и тогда еще столицы Республики Казахстан города Алматы. Чуть позже количество областей сократилось до 14, прибавилось представительство от новой столицы страны города Астана и сохранились места для двух сенаторов от Алматы, получившего статус города республиканского значения. Но в 2018 году количественный расклад снова поменялся после того, как президент Казахстана подписал указ о придании городу Шымкенту статуса республиканского значения, а Южно-Казахстанская область была переименована в Туркестанскую область.
В то же самое время создание верхней палаты парламента в унитарном государстве скорее исключение из правил. Но и здесь форма не соответствует содержанию, так как казахстанский Сенат на самом деле должен был играть четыре главные цели.
Во-первых, как дополнительный политический предохранитель, в случае конфликта между нижней палатой и президентом, что при Н.Назарбаеве, скорее имела гипотетический сценарий, чем реальный. По крайней мере, при том составе управляемых внутрипарламентских игроков, которые делали парламент больше похожим на «нотариальную контору» при АП, чем на самостоятельный законодательный орган.
Во-вторых, как один из коллективных преемников в случае форс-мажорной ситуации, связанной со смертью первого президента, что автоматически делает спикера Сената временно исполняющим обязанности главы государства.
В-третьих, как политический институт, где все бывшие президенты страны получали бы статус пожизненных сенаторов.
В-четвертых, как запасной аэродром для тех, кому пока еще не нашли достойного места во властной обойме и кто получил почетную синекуру за выслугу лет. В глаза бросается то, что если в момент создания Сената президент мог назначать только семь депутатов, то в момент написания этой книги из 47 мест в верхней палате парламента уже 15 сенаторов назначались президентом.
Более того, по мнению некоторых аналитиков: «Каналы продвижения кадров из регионов в центр практически закрыты. Это раньше в столицу забирали перспективных чиновников из областных и районных акиматов, а региональная элита инкорпорировалась в центральную посредством депутатства, рекрутинга, постоянного кадрового обмена. Однако к концу 90х, когда нормой стал командный принцип работы, названные каналы дали сбой… Командный принцип перемещения лишает чиновника из региона перспективы, ведь ротация в столицу возможна, как правило, в составе команды»155.
Не являются представителями региональных интересов и большинство местных акимов, которые являются назначенцами центра, что обрекает многих из них на роль «временщиков» со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями. В регионах в принципе давно уже существует некая форма двоевластия, где областной аким является ставленником президента, а рулить хотят местные региональные бароны. В результате, конфликты между этими двумя игроками вполне возможны. Но обычно победу одерживают теневые игроки в тех регионах, где есть слабые акимы. При этом существующие региональные игроки, даже при наличии неформальных каналов взаимодействия с теми или иными околопрезидентскими группами, в основном, не используют эти каналы для защиты или поддержки интересов регионов с точки зрения их социально-экономического развития. В пользу этого говорит тот факт, что большинство наших регионов как были депрессивными, так и остались. Ведь их дотационный статус устраивает региональных баронов, которые давно встроились в неэффективную систему распределения бюджетных денег на местном уровне, в том числе через коррупционные тендеры, где существует постоянная толкучка бизнес-структур, аффилированных с акимами или с местными бонзами. Поэтому вряд ли кого-то удивляет «день сурка», связанный с ежегодными заявлениями Счетного комитета о неэффективном использовании бюджетных средств в регионах.
