Ситуация с разграничением полномочий осложняется еще и тем, что делить полномочия следует не всегда только между двумя субъектами. Следует иметь в виду и формирующийся субфедеральный управленческий уровень в результате создания федеральных округов, представленный территориальными подразделениями ряда федеральных органов исполнительной власти, наделенных рядом полномочий по охране окружающей среды. Наряду с этим, сохраняется субрегиональный принцип управления использованием и охраной водных объектов и водных биоресурсов (бассейновый принцип).
В комментируемой статье закрепляются полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, причем дается перечень полномочий, который остается открытым. Другими федеральными законами могут быть предусмотрены и иные полномочия. Кроме того, необходимо учитывать, что комментируемый закон имеет общий, базовый характер, а потому иные федеральные законы, подзаконные правовые акты конкретизируют эти полномочия применительно к предмету своего регулирования.
Следует отметить, что комментируемая статья далека от совершенства юридической техники, в ней перечисляются весьма неоднородные по содержанию полномочия. Так, в нее включены как формулировки предельно абстрактного, обобщенного характера, так конкретные полномочия. Например, указанное в числе полномочий «обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации» можно определить как общую цель, на достижение которой направлена деятельность и законодательных органов, и федеральных органов исполнительной власти.
В одном ряду с таким общим «полномочием» перечислены конкретные: принятие нормативно-правовых актов, объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории РФ; ведение Красной книги РФ и др. Налицо нарушение критерия однородности.
3. В комментируемой статье перечисляются конкретные правомочия без указания на орган, которому эти полномочия принадлежат. Закрепление этих полномочий за отдельными федеральными органами осуществляется в Конституции Российской Федерации (акт общего характера), в федеральных конституционных и федеральных законах (Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»), подзаконных нормативно-правовых актах, посвященных конкретным органам (Постановление Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. «О министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации»), федеральных законодательных и подзаконных нормативно-правовых актах, посвященных исключительно вопросам охраны окружающей среды (Закон об ООПТ, Закон об охране атмосферного воздуха, Закон об экологической экспертизе), а также нормативно-правовых актах, регулирующих отношения в других сферах жизнедеятельности общества (градостроительство, образование, здравоохранение и т. д.) и содержащих экологические нормы.
Прежде чем более подробно прокомментировать полномочия органов государственной власти РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, следует остановиться на федеральных органах, которым перечисленные полномочия предоставлены. Исходя из широкого понимания государственного управления по содержанию и объему присущих им властных полномочий, различаются органы общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции выделены в особый вид органов государственной власти потому, что решение вопросов охраны окружающей среды не является их специальной и единственной функцией, а осуществляется наряду с решением иных государственных задач. К числу федеральных органов общей компетенции относятся: Президент РФ, Правительство РФ.
В соответствии со ст. 80 Конституции, Президент РФ является главой государства, гарантом прав и свобод человека и гражданина, в том числе и права на благоприятную окружающую среду. Он определяет основные направления внешней и внутренней политики государства, в том числе и экологической политики. В целях ее реализации Президент РФ по представлению Правительства РФ утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, в которую входят органы государственной власти, решающие вопросы охраны окружающей среды, а также определяет компетенцию некоторых таких органов и назначает их руководителей (Указ Президента РФ «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» от 9 мая 2008 г. № 724, Указ Президента РФ «О Министре природных ресурсов и экологии Российской Федерации» от 12 мая 2008 г. № 740).
Президент РФ определяет также государственную стратегию РФ в области охраны окружающей среды, выступает субъектом законодательной инициативы по экологическим вопросам, подписывает международные документы по вопросам охраны природы и реализации права человека на благоприятную окружающую среду. Президент РФ своими указами разрабатывает механизм имплементации норм по правам человека в национальную правовую систему. Кроме того, он вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти, противоречащих Конституции и федеральным законам. Так, указом Президента РФ от 15 мая 2000 г. было приостановлено действие постановления главы администрации Смоленской области от 26 июня 1998 г. «О взимании платежей за загрязнение окружающей природной среды от иностранных юридических лиц и граждан, эксплуатирующих автотранспортные средства на автодорогах Смоленской области».
Правительство РФ также относится к федеральным органам государственной власти общей компетенции. Правительство осуществляет исполнительную власть. Согласно п. «в» ч.1 ст. 114 Конституции РФ Правительство России обеспечивает проведение в России единой государственной политики в области экологии. Основной закон предписывает также Правительству РФ осуществлять меры по обеспечению прав и свобод граждан, куда входит и право на благоприятную окружающую среду. Указанные полномочия конкретизированы в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Согласно ст. 18 данного закона, Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, принимает меры по реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия.
С этой целью Правительство РФ занимается разработкой и реализацией государственных экологических программ, координирует деятельность федеральных министерств, служб и агентств в области охраны окружающей среды, принимает решения об организации особо охраняемых природных территорий, организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы России, координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий. В структуре Аппарата Правительства РФ действует Департамент социального развития и охраны окружающей среды Правительства Российской Федерации (распоряжение Правительства РФ от 26 апреля 2004 г. об утверждении структуры Аппарата Правительства РФ).
Органами специальной компетенции называются органы государственной власти, специально уполномоченные Правительством РФ или Президентом РФ выполнять соответствующие экологические функции. Указанные органы будут рассмотрены подробнее в комментарии к статье 8.
По характеру своей компетенции органы управления в сфере охраны окружающей среды подразделяются на межотраслевые и отраслевые. Межотраслевые органы осуществляют функции, относящиеся ко всем (или большинству) природным объектам или видам деятельности, связанным с воздействием на окружающую среду. Отраслевые органы действуют в сфере охраны окружающей среды в отдельных отраслях экономики (транспорт, промышленность, энергетика и т. д.). К ним относятся: МВД России, Минобороны России, ФСБ России и т. д. Таким образом, федеральные органы, осуществляющие полномочия, перечисленные в комментируемой статье, названы. Рассмотрим подробнее лишь их отдельные полномочия.
