Настоящим Федеральным законом в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения целостности и безопасности Российской Федерации определяются правовые и организационные основы противодействия экстремистской деятельности, устанавливается ответственность за ее осуществление.

Как предусмотрено в Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленных письмом Аппарата Государственной Думы от 18 ноября 2003 г. № вн2-18/490[1], преамбула (введение) – это самостоятельная часть законопроекта, которая определяет его цели и задачи, но не является обязательной. Соответственно этому правилу юридической техники в преамбуле Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»[2] (далее – комментируемый Закон) говорится о целях данного акта – защита прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения целостности и безопасности России.

В то же время комментируемая преамбула представляется носящей несколько иной характер, а именно определяющей предмет регулирования комментируемого Закона, т.е. общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого становятся правовыми отношениями. В качестве элементов предмета регулирования комментируемого Закона в его преамбуле названы, во-первых, определение правовых и организационных основ противодействия экстремистской деятельности, и во-вторых, установление ответственности за осуществление экстремистской деятельности.

В обоснование необходимости принятия комментируемого Закона авторами его проекта отмечалось следующее:

серьезную угрозу стабильности и общественной безопасности в стране представляет рост экстремизма. В Конституции РФ и иных законодательных актах установлен запрет на деятельность, направленную на возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды; осуществление массовых беспорядков, хулиганских действий и актов вандализма в связи с политической, расовой, национальной или религиозной нетерпимостью; нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда здоровью и имуществу граждан в связи с их убеждениями, расовой или национальной принадлежностью, вероисповеданием, социальной принадлежностью или социальным происхождением;

однако серьезный потенциал мер правового противодействия экстремизму не всегда используется эффективно. Одной из причин этого являются пробелы в законодательном регулировании этого вопроса. Отсутствие четкого определения экстремистской деятельности вызывает серьезные трудности в привлечении к различным видам ответственности как организаций, так и физических лиц.

В отношении концепции законопроекта в пояснительной записке к нему указывалось следующее:

в законопроекте дается определение экстремистской деятельности, закрепляются основные положения государственной политики противодействия этой деятельности, устанавливается запрет на осуществление конкретных деяний, образующих в совокупности такую деятельность, подчеркивается значение профилактических мер;

в целях более полного регулирования противодействия экстремистской деятельности законопроектом на государственные органы возлагается обязанность предпринимать необходимые меры по противодействию экстремизму, в частности объявлять предостережения руководителям политических партий, общественных (религиозных) объединений о недопустимости совершения действий, могущих повлечь за собой экстремистские действия. В случае осуществления общественным (религиозным) объединением экстремистской деятельности, в результате чего причинен вред интересам личности, общества, государства или создана реальная угроза причинения такого вреда, государственные органы вправе приостанавливать деятельность такого общественного (религиозного) объединения до рассмотрения судом заявления о ее ликвидации (запрете);

аналогичные превентивные меры предусмотрены также и в отношении средств массовой информации;

учитывая приоритетное значение устранения причин и условий экстремистской деятельности, законопроектом закрепляется положение о возможности ликвидации по решению суда юридических лиц, предоставляющих экстремистской организации финансовые средства, объекты собственности, учебную, полиграфическую и материально-техническую базу для осуществления экстремистской деятельности;

публичные высказывания должностного лица о допустимости (желательности) осуществления экстремистской деятельности, а также непринятие должностным лицом мер по пресечению экстремистской деятельности являются основанием для привлечения такого лица к ответственности в порядке, предусмотренном законодательством РФ;

за осуществление экстремистской деятельности граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства несут уголовную, административную и гражданско-правовую ответственность в соответствии с законодательством РФ. Так, законопроектом установлено, что лица, допустившие экстремистские действия, по основаниям и в порядке, предусмотренными федеральными законами, могут быть ограничены в доступе к государственной и муниципальной службе, военной службе и службе в правоохранительных органах, а также к работе в образовательных учреждениях и к занятию частной детективной и охранной деятельностью;

законопроектом предлагается комплекс мер по недопущению использования информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования (глобальная сеть «Интернет») для осуществления экстремистской деятельности;

законопроектом также устанавливается запрет на участие в проведении массовых акций экстремистских организаций, на использование их символики и иных атрибутов, а также экстремистских материалов.

Следует также отметить, что одновременно с комментируемым Законом принят Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности»[3], которым в целях реализации определенных в комментируемом Законе основных начал государственной политики противодействия экстремистской деятельности, профилактических мер по предотвращению действий экстремистского характера и мер, связанных с привлечением к ответственности за совершение таких действий, внесены изменения и дополнения в ряд федеральных законов. Эти изменения и дополнения упомянуты при рассмотрении соответствующих норм комментируемого Закона.

Основы для регулирования противодействия экстремистской деятельности содержатся в нормах Конституции РФ, а также в общепризнанных принципах и нормах международного права, которые согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы России. Эти основы достаточно емко описаны во вводной части Постановления Пленума ВС России от 28 июня 2011 г. № 11 «О судебной практике по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности»[4]:

Конституция РФ провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту – обязанностью государства (ст. 2) и устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только соразмерно конституционно значимым целям (ст. 55);