Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения России и по предметам совместного ведения России и ее субъектов. Там же установлено, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в России, действует федеральный закон.
В развитие данной конституционной нормы часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что законы субъектов РФ по вопросам использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности должны соответствовать не только комментируемому Закону и другим федеральным законам, но и нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ, изданным в соответствии с комментируемым Законом и другими федеральными законами. Тем самым определен принцип единого правового регулирования на федеральном уровне использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности как для федерального уровня, так и для субъектов РФ.
4. В части 4 комментируемой статьи предусмотрено регулирование отношений в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти (такие акты с учетом нормы ч. 1 комментируемой статьи актами законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности не являются). Не смотря на то, что Правительство РФ, строго говоря, является федеральным органом исполнительной власти, представляется очевидным, что в данной норме речь идет об иных федеральных органах исполнительной власти – федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах (когда в комментируемом Законе речь идет о Правительстве РФ, оно упоминается непосредственно).
Как установлено в ч. 4 комментируемой статьи, федеральные органы исполнительной власти вправе издавать такие нормативные правовые акты только в случаях и только в пределах, которые предусмотрены комментируемым Законом, другими федеральными законами, а также нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, изданными в соответствии с комментируемым Законом и другими федеральными законами. Соответственно, федеральные органы исполнительной власти ограничены в своей правотворческой деятельности по вопросам использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в большей степени, чем Президент РФ и Правительство РФ.
Разумеется, принимаемые федеральными органами исполнительной власти нормативные правовые акты не могут противоречить комментируемому Закону, другим федеральным законам, а также нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ, изданным в соответствии с комментируемым Законом и другими федеральными законами.
Издание федеральными органами исполнительной власти соответствующих нормативных правовых актов прямо предусматривает целый ряд норм комментируемого Закона (см. коммент. к ст. 11 Закона).
В комментируемом Законе говорится о двух федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих свои функции в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности:
федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства. Указанным органом согласно п. 1 Постановления Правительства РФ от 11 июня 2004 г. № 274 «Вопросы Министерства транспорта Российской Федерации»[50] и п. 1 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 395[51], является Минтранс России;
федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства. Указанным органом согласно п. 1 Постановления Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 173 «Вопросы Федерального дорожного агентства»[52] и п. 1 Положения о Федеральном дорожном агентстве, утв. Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 374[53], является Росавтодор (о Росавтодоре см. также коммент. к ст. 15 Закона).
В то же время согласно разграничению функций между видами федеральных органов исполнительной власти, предусмотренному Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[54], функции по принятию нормативных правовых актов возлагаются на федеральные министерства, при этом установлен прямой запрет на осуществление нормативно-правового регулирования федеральными службами и федеральными агентства (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ). Из такого разграничения функций исходят и нормы комментируемого Закона.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в соответствии с п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (в ред. Постановления Правительства РФ от 7 июля 2006 г. № 418)[55], издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции (последнее положение, разумеется подлежит применению с учетом ограничений, установленных частью 4 комментируемой статьи).
Согласно п. 2 названных Правил нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.
В соответствии с п. 10 названных Правил нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в т. ч. акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации. Государственная регистрация нормативных правовых актов согласно п. 11 названных Правил осуществляется Минюстом России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88 утверждены Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации[56].
5. Часть 5 комментируемой статьи посвящена нормативным правовым актам органов исполнительной власти субъектов РФ, издаваемым в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности. Иначе говоря, в данной части говорится об издании по вопросам использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нежели законы субъектов РФ. Такие акты исходя из нормы ч. 1 комментируемой статьи актами законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности не являются.
Издание органами исполнительной власти субъектов РФ нормативных правовых актов в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности урегулировано приведенными выше нормами п. «и» ст. 71, ст. 73, ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ, а также нормами подп. 11 п. 2 и п. 31 ст. 263 Закона об организации органов власти субъектов РФ.
