До появления Всероссийской Центральной избирательной комиссии в сентябре 1925 г. единого органа, руководившего выборами, не существовало. Хотя Конституция РСФСР 1918 г[85] и Инструкция о порядке перевыборов волостных и сельских Советов от 2 декабря 1918 г. возлагали общее руководство выборами на Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет[86], однако, фактически Конституция РСФСР не фиксировала и не определяла порядок проведения голосования (вопрос отсылался на усмотрение местных советов и исполнительных комитетов, так как они отвечали за организацию, проведение и итоги выборов). Избирательные комиссии образовывались на уровне губернии, города, села и волости. Они назначались соответствующим исполнительным комитетом. У них не было своего аппарата (привлекались сотрудники исполкомов, деятельность на период действия избирательных комиссий не оплачивалась)[87]. Таким образом, в начале существования советского государства, органы по проведению выборов создавались на временной основе, не имели финансовой самостоятельности и зависели от местных органов власти.

Как отмечает М. С. Саламатова, в начале 30-х годов XX века высший уровень общего руководства на уровне РСФСР по организации выборов по-прежнему регулировало постановление Президиума Центрального исполнительного комитета от 28 сентября 1926 г. «Инструкция о выборах в Советы», согласно которой, действовала избирательная комиссия при Президиуме Всероссийского центрального исполнительного комитета. Далее следовал уровень региональных (республиканских, областных и краевых) избирательных комиссий. «Следующий уровень, заменивший окружные, уездные, районные и волостные избиркомы, заняли районные избиркомы. Низовым уровнем избиркомов остались городские и сельские избиркомы»[88]. Подобное устройство системы избирательных комиссий было связано с тем, что выборы на Всесоюзные съезды Советов проходили в обстановке многоступенчатости[89].

После принятия нового Основного Закона[90] серьезно изменилась избирательная система: вводилось всеобщее избирательное право, голосование стало тайным, равным и прямым. Избиратель мог проголосовать «за» или «против» предложенного кандидата. Требование прямых, всеобщих, равных и тайных выборов в Учредительное собрание передовая революционная общественность выдвигала еще в дореволюционный период[91]. Мандат депутатов являлся императивным (существовал институт отзыва депутата при определенных условиях). По словам И. В. Сталина подобные изменения стали возможны, так как в советском обществе «нет капиталистов, нет помещиков, стало быть, и нет давления со стороны имущих классов на неимущих»[92].

Согласно ст. 7–19 «Положения о выборах в Верховный Совет СССР»[93] от 09.07.1937 ведение списков избирателей, что относится на данном этапе к деятельности избирательных комиссий, было в ведении Советов депутатов трудящихся. С другой стороны, согласно названному акту при перемене избирателем места своего пребывания он должен был уведомить об этом совет депутатов согласно форме, установленной Центральной избирательной комиссией по выборам в Верховный Совет РСФСР. В целом Положения о выборах, принимавшиеся Президиумами Верховных Советов в 1945, 1946, 1947, 1950 гг., незначительно отличались от ранее принятых актов[94]. Стоит отметить, что с 1937 года выборы стали безальтернативными[95]. Центральная избирательная комиссия формировалась из представителей профсоюзных, кооперативных организаций, организаций ВКП(б), молодежи, общественных организаций, обществ и собраний рабочих, служащих и колхозников. В состав комиссии входили председатель, заместитель председателя, секретарь и 12 членов, ее состав утверждался Президиумом Верховного Совета СССР не позднее, чем за 55 дней до выборов[96]. На основании изложенных фактов, некоторые представители научного сообщества указывают, что после 1937 года выборы в советы окончательно приняли имитационный характер[97], кандидаты заранее подбирались партийными органами.

Ряд нормативных правовых актов в сфере организации выборов не публиковались для широкой общественности, в том числе по вопросам: организации выборов городских и сельских советов, применения инструкций по организации выборов, разрешения противоречий между актами СССР и актами союзных республик по проведению выборов, предоставления избирательного права лицам, переселившимся на землю для ведения трудового хозяйства, принадлежащим до водворения на землю к нетрудовому элементу, ведения статистических наблюдений, применения избирательного законодательства Центральной избирательной комиссии РСФСР в отношении отдельных категорий лиц, а также по целому ряду иных вопросов. Данный акты были отменены Указом Президиума Верховного Совета СССР от 29.03.1962 «О признании утратившими силу неопубликованных законодательных актов СССР по вопросам выборов в Советы депутатов трудящихся»[98].

Новая Конституция СССР, принятая 7 октября 1977 года, не внесла кардинальных изменений в избирательное законодательство СССР[99]. Как и Конституция СССР 1936 года, новый основной закон содержал специализированную главу «Избирательная система». В частности, ст. 95 содержала перечень принципов избирательного права: всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании.

Если же говорить о трансформации полномочий Центральной избирательной комиссии по выборам в Верховный Совет СССР, то ее правовое положение как главной комиссии закреплялось в ст. 24 Закона Верховного Совета СССР от 06.07.1978 № 7772-IX «О выборах в Верховный Совет СССР»[100]. Центральная избирательная комиссия по выборам в Верховный Совет СССР образовывалась в составе председателя, заместителя председателя, секретаря и 26 членов комиссии. Состав комиссии утверждался Президиумом Верховного Совета СССР не позднее чем на пятый день после назначения выборов. Подобная процедура образования избирательной комиссии отличается от современной, в которой участвуют представители Государственной Думы ФС Российской Федерации, Совета Федерации ФС Российской Федерации и Президент Российской Федерации. Данное отличие связано с тем, что в советском государственном управлении, как мы уже говорили ранее, отрицали теорию разделения властей (впервые высказанную еще Дж. Локком[101]) как буржуазную и противоречащую цели построения бесклассового общества. К полномочиям комиссии, согласно выше названному закону, относилось следующее:

– осуществлять на всей территории СССР контроль за исполнением настоящего Закона и обеспечивать его единообразное применение в ходе подготовки и проведения выборов в Верховный Совет СССР;

– в необходимых случаях входить в Президиум Верховного Совета СССР с представлениями о толковании настоящего Закона;

– направлять деятельность избирательных комиссий; заслушивать сообщения избирательных комиссий, министерств и государственных комитетов СССР, других государственных, а также общественных органов по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в Верховный Совет СССР;

– распределять денежные средства по избирательным комиссиям;