Помимо бытовых трудностей, с которыми сталкивался в то время практически весь государственный аппарат, работе военной разведки мешали разобщенность и несогласованность действий ее основных служб, рассредоточенных в ВГШ, Высшем военном совете и Опероде Наркомвоена.

Таким образом, к лету 1918 г. военная разведка осуществлялась рядом органов, большей частью не связанных между собой никакими служебными взаимоотношениями и совершенно независимыми в принятии того или иного плана работы. Вследствие отсутствия разграничения сфер ответственности в деле ведения разведки и отсутствия общего руководства наблюдалась параллельная работа нескольких разведорганов в одном и том же направлении при оставлении без внимания целых районов.

В июне 1918-го ВСО констатировал: «…Вследствие отсутствия разграничения сфер компетенции в деле разведки между перечисленными выше органами и отсутствия единого руководства всем этим делом, выяснились и дают себя чувствовать следующие отрицательные явления:

1) параллельная работа нескольких органов в одном и том же направлении и рядом с этим оставление вовсе без внимания и обследования некоторых районов и данных,

2) чрезмерная расточительность одних органов в расходовании денежных средств на разведку и полное отсутствие кредитов у других, хотя часто эти последние имеют все данные для успешного развития дела разведки,

3) отсутствует орган, объединяющий и систематизирующий материалы по разведке, добываемые всеми перечисленными органами. Дело разведки без подведения итогов и без научной систематической обработки сырых материалов является совершенно не отвечающим пользе дела и обречено на естественное замирание,

4) в связи с отсутствием руководства разведывательной деятельностью всех перечисленных органов резко бросается в глаза бессистемность общей работы».

Поэтому, «исходя из своей основной роли руководящего центра по ведению глубокой заграничной агентурной разведки и по борьбе со шпионажем Военно-статистический отдел с разрешения коллегии Наркомвоен в начале июля организовал совещание из представителей главнейших органов, непосредственно ведающих этими вопросами».

В Комиссию по организации разведывательного и контрразведывательного дела вошли: от ВГШ – начальник Оперативного управления С.А. Кузнецов (председатель Комиссии), врид начальника ВСО А.В. Станиславский и его сотрудники (врид начальника разведчасти А.Л. Нолькен, начальник разведотделения Н.Н. Шварц, врид начальника регистрационной службы (контрразведки) А.А. Чернявский); от Высшего военного совета – помощник начальника Оперативного управления по разведке Б.М. Шапошников; от Оперода Наркомвоена – начальник Отдела военного контроля (контрразведки) М.Г. Тракман и консультанты Б.И. Кузнецов и И.Д. Чинтулов; от штаба МВО – начальник его Оперативного управления В.М. Цейтлин; от штаба Ярославского военного округа – Н.Н. Гурко-Омельяновский; от штаба Северной завесы – начальник разведотделения В.В. Салов, начальник регистрационной службы В.Ф. Гредингер; от Морского Генерального штаба – А.И. Левицкий; от ВЧК – Я.Г. Блюмкин.

Программой работ Комиссии были предусмотрены доклады начальников ВСО и его регистрационной службы с «общими предложениями для будущего», их обсуждение и выработка общих положений о разведывательной службе и контрразведке, финансовые вопросы. Заседания Комиссии проходили с 1 по 6 июля 1918-го в Москве. Единственный в ее составе человек со стороны (не из военного ведомства) Я.Г. Блюмкин присутствовал только на первом, поскольку в эти дни он активно участвовал в подготовке и проведении мятежа левых эсеров в Москве. 5 июля Комиссия приняла «Общее положение о разведывательной и контрразведывательной службе» и «Руководящие соображения по ведению агентурной разведки штабами военных округов». В конце июля наркомвоен Л.Д. Троцкий утвердил «Общее положение», ставшее, видимо, первым такого рода документом в истории отечественной военной разведки. Вместе с тем эти документы отнюдь не устраняли главного порока советской разведывательной и контрразведывательной службы, а наоборот, узаконили сложившуюся децентрализованную систему разведывательных и контрразведывательных органов, всего лишь разграничив сферу деятельности и компетенцию каждого из них.

«Всероссийский Главный Штаб, – как устанавливало “Общее положение о разведывательной и контрразведывательной службе”, – ведает:

а) заграничной агентурной разведкой как в мирное время, так и в период мобилизации и во время войны,

б) разработкой после окончания работ общего мирного конгресса всех вопросов, связанных с “мобилизацией” разведки, обеспечивающей ее непрерывность с объявлением войны и соответствие заграничной агентурной сети военным коалициям держав,

в) разграничением районов разведки и постановкой разведывательных задач всем органам, ведущим разведку на территории Российской Республики и общим руководством этой работой…»

«В целях систематизирования всех данных добытых разведкой и подведения им итогов Высший Военный Совет, Оперативный Отдел Народного Комиссариата по военным делам и штабы военных округов» должны были сообщать Всероссийскому главному штабу в обработанном виде добытые ими сведения.

Высшему военному совету «посредством подчиненных ему органов разведки» вменялось в обязанность ведать «разведкой в районе демаркационной линии и районе, примыкающем к последней». Границы этого района должны были определяться «в зависимости от стратегической обстановки».

Оперативному Отделу народного комиссариата по военным делам поручалось:

– исполнять «задания Коллегии народных комиссаров по военным делам»;

– вести учет и организовывать «разведку, согласно особых указаний Коллегии народных комиссаров по военным делам, против всех сил, которые в данный момент грозят Российской Республике»;

– организовывать и вести «разведку в оккупированных областях, в Украине, Польше, Курляндии, Лифляндии, Эстляндии, Финляндии и Закавказье».

Коренным, как представляется в «Общем положении о разведывательной и контрразведывательной службе», является обращение его авторов, часть из которых обладала опытом разведывательной и контрразведывательной деятельности в рядах русской армии и флота, внимания на стоявшую перед ВГШ задачу «мобилизации» разведки, «обеспечивающей ее непрерывность с объявлением войны». Этой задаче не было уделено должного внимания накануне Первой мировой войны, и было совершенно упущено из виду накануне Великой Отечественной войны. Результаты подобной профессиональной непригодности, если не сказать должностного преступления, хорошо известны.

Сам факт разработки и принятия «Общего положения о разведывательной и контрразведывательной службе» как единого документа (само название говорит за себя) свидетельствовал о том, что его разработчики не мыслили иначе существование военной контрразведки как воедино с военной разведкой, в подчинении у одного воинского начальника и в составе военных органов, как центральных, так и на местах.

«Общая задача военной контрразведки, – говорилось во 2-й главе “О контрразведывательной службе” Общего положения, – состоит в изучении системы и методов действия органов иностранной военной разведки и в обнаружении, обследовании и пресечении деятельности иностранных военных шпионов, а также организаций и лиц, деятельность коих, преследуя интересы иностранных государств, направляется во вред военным интересам России и состоящих с нею в союзе держав».

Как и в случае с военной разведкой была закреплена и децентрализация военной контрразведки. «Органами, ведающими активной контрразведкой, – отмечалось в “Общем положении”, – являются:

«а) Регистрационная служба Всероссийского Главного Штаба;

б) Отделы и отделения регистрационной службы штабов военных округов;

в) Отделения регистрационной службы при Высшем Военном Совете и штабах участков и районов войсковой завесы;

г) Отделение военного контроля при Оперативном Отделе народного Комиссариата по военным делам и могущие учреждаться последним особые подчиненные ему органы на местах…