Организационная структура управления социальным страхованием, сложившаяся к осени 1919 года изображена на схеме 1.

В структуре отделов труда губерний и уездов в зависимости от их категории создавались подотделы социального обеспечения и охраны труда. Во главе их стояли коллегии в количестве от 3 до 7 человек. Из своего состава коллегия избирала заведующего подотделом социального обеспечения и охраны труда и его заместителя. Затем из числа членов коллегии назначались заведующие секциями подотдела. Секций было несколько: пенсий и пособий, социальной охраны труда, экспертизы и контроля, помощи натурой, секретариат и организационно-контрольная секция. Далее секции делились на подсекции¹⁶. В целях разрешения конфликтных ситуаций по вопросам назначения пособий и пенсий при губернских и уездных подотделах охраны труда и социального обеспечения отдела охраны труда создавались рабочие комиссии из трех человек: по два от профсоюзов и один от коллегии подотдела охраны труда и социального обеспечения.¹⁷

Подотделы социального обеспечения и охраны труда губернских отделов труда осуществляли руководство уездными подотделами социального обеспечения и охраны труда и контроль за их деятельностью, создавали общие для уездных подотделов социальные учреждения (инвалидные дома, клиники, склады и др.)

Первичным низовым звеном организационной структуры управления социальным обеспечением, наиболее приближенном к трудящимся были пункты подотделов социального обеспечения и охраны труда¹⁸. Они, в свою очередь, разделялись на три категории и на два разряда в зависимости от числа лиц, подлежащих социальному обеспечению. Пункты первой категории имели в своей структуре самостоятельные отделения по выдаче и учету пособий и пенсий, контрольную комиссию и инспекцию. При пунктах создавались также рабочие комиссии по делам пособий и пенсий. Пункты принимали и регистрировали документы, вели расчеты и учет выдаваемых пенсий и пособий, производили их выплаты. В пунктах третьей категории имелись только отделения по выдаче пенсий и пособий. Их деятельность ограничивалась приемом, регистрацией документов и направлением для принятия решения о назначении страхового обеспечения и проведения необходимых расчетов в пункты первой категории или близлежащие подотделы охраны труда и социального обеспечения. Получив назад расчеты по пенсиям и пособиям, пункты третьей категории производили их выплаты.

Назначение пособий, их расчет и выдача осуществлялись подотделами и пунктами охраны труда и социального обеспечения. Основанием для рассмотрения вопроса об обеспечении работника, утратившего трудоспособность, являлся больничный листок, выданный врачом или лечебным заведением, список которых утверждался местным подотделом охраны труда и социального обеспечения. По окончании болезни работник представлял больничный листок в контору предприятия, где делались отметки о сроках отсутствия работника на работе, о размере получаемого им заработка и по какое число он получил заработок. Эти сведения заверялись фабрично-заводским комитетом профсоюза. После чего работник сдавал больничный листок в подотдел социального обеспечения и охраны труда или в его пункт. При сдаче больничного листка ему выдавалась контрмарка. Решение о назначении пособия принималось после соответствующего заключения контрольной комиссии подотдела или его пункта. После того, как подотдел социального обеспечения и охраны труда произвел необходимые расчеты, работник, предъявив контрмарку, мог получить в подотделе или в его пункте причитающееся ему пособие. Такой же порядок был установлен по обеспечению женщин в связи с беременностью и родами.

Что касалось финансовой системы обеспечения рабочих, то до апреля 1919 года она формировалась из взносов предприятий, пеней по просроченным платежам на социальное обеспечение и штрафов, налагаемых за нарушения упомянутого Положения «О социальном обеспечении трудящихся», из доходов с имущества и капиталов учреждений социального обеспечения. Основным источником поступления средств на нужды социального обеспечения оставались страховые взносы. Средства, поступали во Всероссийский фонд социального обеспечения при отделе социального обеспечения и охраны труда Наркомата труда, а затем направлялись на денежные пособия и пенсии, врачебную помощь и лекарства.

К концу 1918-началу 1919 года процесс национализации промышленности набирал темпы. Средства производства, заводы и фабрики переходили в государственную собственность. Частных предприятий становилось все меньше. Количество рабочих, занятых по найму в частной промышленности, быстро уменьшалось, и, наоборот, увеличивалось количество рабочих, занятых по найму у государства. По мере расширения государственного сектора экономики идея обеспечения рабочих с целью полного возмещения им за счет страховых взносов работодателя (т.е. рабоче-крестьянского государства) заработка, утраченного ими при наступлении страхового случая, теряла всякий смысл. Тогдашние специалисты по социальному обеспечению считали, что обеспечение трудящихся, основанное на страховых взносах, есть не что иное как перекладывание средств из одного кармана (государственной промышленности) в другой карман – государственного обеспечения.

Упомянутая нами З. Теттенборн в этой связи писала: «Поскольку государство становилось единственным нанимателем, а, следовательно, и единственным страхователем, нецелесообразным делалось сохранение системы взносов на социальное страхование»¹⁹. Такой позиции придерживался и нарком социального обеспечения А. Винокуров, предлагая возложить расходы по социальному обеспечению трудящихся на государство. Он писал в то время, что «соответственно обобществлению всех средств производства и уничтожению частного хозяйства, финансирование социального обеспечения должно перейти к государству, что уничтожит излишнюю сложность исчисления взносов».²⁰

Второй всероссийский съезд отделов социального обеспечения принял ряд решений, которые не оставляли и следа о существовавшей ранее финансовой системе социального страхования, основанной на страховых взносах. Так в резолюции съезда «Об итогах и перспективах работ Народного Комиссариата Социального Обеспечения» отмечалось, что «политика самострахования, как пережиток условий буржуазно-капиталистического строя, должна быть признана несоответствующей принципам социалистического строительства, а потому распространение социального обеспечения на те или иные категории граждан не должно быть связано с внесением страховых взносов и таковые должны быть немедленно отменены»²¹.

Отказ от системы страховых взносов был оформлен 17 апреля 1919 года декретом Совнаркома «Об изменении Положения о социальном обеспечении трудящихся в части, касающейся его финансовой системы». Вместо страховых взносов декрет устанавливал выделение средств на оказание всех видов социального обеспечения трудящихся и их семей из государственного казначейства в сметном порядке по смете Народного комиссариата труда. От уплаты страховых взносов полностью освобождались государственные предприятия и советские учреждения. Обязанность их уплачивать сохранялась лишь за незначительным количеством оставшихся к тому времени частных предприятий, артелей и отдельных работодателей. Взимание с них страховых взносов производилось налоговым аппаратом Народного комиссариата финансов, которые зачислялись в доход государства наравне с прочими налоговыми поступлениями.