Следует отметить, что мелиорация земель представляет собой лишь один из видов мелиораций. В общей сложности в мелиоративной практике их насчитывается более 85 видов[6]. Выделяют также мелиорацию рек, озер, песков, охотничьих угодий, климата, тепловую, биологическую, ландшафтную мелиорацию и др. Однако из всех этих видов[7] подробному и специальному правовому регулированию подвергается именно мелиорация земель, которая и будет составлять предмет настоящего исследования. Это объясняется оказываемым ею сильным воздействием на земли и окружающую среду в целом и, как правило, ее высокой капиталозатратностью.
Как указывается в специальной литературе, на территории России большинство земель нуждаются в проведении тех или иных видов мероприятий по их улучшению[8]. Это обусловлено, во-первых, географическим положением государства и связанными с этим природно-климатическими особенностями, вследствие чего значительная часть земель располагается в зоне рискового земледелия[9]; во-вторых, увеличивающимися с каждым годом масштабами антропогенных нагрузок на окружающую среду, влекущими негативные изменения как в ней самой в целом, так и в отдельных ее компонентах, одним из которых выступает земля.
Так, по данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в. 2015 г.[10], опустыниванием охвачено более 100 млн га земель на территории 27 субъектов Российской Федерации, водной эрозии подвержено 17,8 % площади сельскохозяйственных угодий, ветровой – 8,4 %, переувлажненные и заболоченные земли составляют 12,3 %, засоленные и солонцеватые – 20,1 % сельскохозяйственных угодий, площадь нарушенных земель равна 1037 тыс. га.
Вместе с тем проблемы мелиорации земли стали привлекать пристальное внимание ученых-юристов и получили самостоятельное правовое исследование только во второй половине XX в. в связи с тем, что прогрессировавшее в то время ухудшение состояния земель ввиду их экстенсивной эксплуатации выдвинуло перед государством на первый план задачу заботы о состоянии земельных ресурсов, повышении их качественных характеристик. До этого периода связанные с ней проблемы были предметом изучения преимущественно неюридических наук – сельскохозяйственных и технических.
Несмотря на имеющееся законодательное закрепление определения мелиорации земель, на практике не всегда удается провести ее отграничение от иных мер, в том числе от прочих мер по охране земель, что вызывает коллизии, а порой ведет к неблагоприятным юридическим последствиям. Как справедливо указал Г.С. Башмаков, «чем больше правовых явлений объединено в одно правовое понятие, тем хуже… становится обычно правовое регулирование объединенных явлений. Разграничение, дробление понятий – проверенный путь к лучшему правовому урегулированию»[11].
Учитывая это, для уяснения сущности правового понятия «мелиорация земель» и отграничения его от иных, схожих правовых понятий проведем его анализ. Термин «мелиорация земель» (от лат. «melioration» – «улучшение») в России впервые появился в 1883 г. в сделанном В.А. Левшиным переводе книги немецкого агронома А.Д. Тэера[12]. Тем не менее в российском законодательстве и доктрине он стал употребляться гораздо позже.
На протяжении всей истории российской государственности для обозначения вкладываемого в него смысла применяли различную терминологию: «поправление полей» (XVIII в.), «исправление земли» (начало XIX в.), «земельные улучшения» (конец XIX – начало XX в.)[13]. Термин «мелиорация земель» в том значении, в котором он употребляется в законодательстве в настоящее время, утвердился в России только в начале XX в. и стал использоваться в рамках советской правовой системы. Первоначально мелиорация была ориентирована на требования сельского хозяйства, но со временем сфера ее применения расширилась. Понятийно-смысловое содержание обозначающего термина также со временем стало шире, в него вкладывались все новые значения. Происходил постепенный переход от более узкого понимания мелиорации земель (как орошения, осушения, обводнения)[14] к более емкому, следствием чего становилось раздвижение смысловых границ термина, включающего в себя всю совокупность мероприятий, приводящих к коренному улучшению земель.
Первая попытка дать доктринальное определение мелиорации земель была предпринята в 1927 г. ученым-мелиоратором А.Н. Костяковым, являющимся основоположником отечественной науки о мелиорации земель. Под ней он рассматривал «глубокое (прочное, длительное, коренное) изменение компонентов природы для повышения потребительской стоимости (полезности) земель»[15]. Позднее им была дана более развернутая и уточненная дефиниция мелиорации применительно к ее разновидности – сельскохозяйственной мелиорации: она представляет собой «систему организационно-хозяйственных и технических мероприятий, имеющих задачей коренное улучшение неблагоприятных природных (почвенных, климатических, гидрологических) условий мелиорированных территорий путем надлежащего изменения и регулирования их водного и связанного с ним воздушного, пищевого и теплового режимов…»[16].
В правовой научной литературе также прослеживается деятельностный подход к объяснению анализируемого понятия, ставшего предметом исследования ученых-юристов только начиная с 1950-х гг. Так, О.С. Колбасов, исходя из того значения, которое имеет мелиорация в сельском хозяйстве, понимал под ней «систему производственных мероприятий с целью улучшения состояния земли как производительной силы в сельском хозяйстве»[17].
Т.В. Епифанова, Н.Г. Романенко трактуют мелиорацию земель как «коренное улучшение природных условий сельскохозяйственных угодий»[18], распространяя, таким образом, данное понятие лишь на сельскохозяйственные угодья, занимающие, несомненно, ключевую роль в составе земель сельскохозяйственного назначения. Однако ими состав данной категории земель не исчерпывается. Другие составляющие ее земли имеют также большое значение в сельском хозяйстве, и их тоже необходимо улучшать (например, земли, занятые защитными лесными насаждениями). Причем в приведенном определении подчеркивается, что улучшаются не земли как таковые, а природные условия, в которых находятся сельскохозяйственные угодья.
Более широкую трактовку понятия «мелиорация земель» по сравнению с вышеуказанными дефинициями ученых-юристов дал А.А. Забелышенский. Он распространил ее не только на земли сельскохозяйственного назначения, но и на другие категории земель. Под указанным понятием он подразумевал «совокупность организационно-хозяйственных и технических мероприятий, направленных на коренное улучшение состояния земель как операционного базиса всякой деятельности и главного средства производства в сельском хозяйстве»[19]. Аналогичного мнения придерживался и В.П. Балезин[20].
Л.Н. Мороз, давая общее определение мелиорации, несколько расширительно толкует это понятие. Под ней он понимает «совокупность организационно-хозяйственных, технических и расчетно-кредитных мероприятий, направленных на любое улучшение состояния участков земель, вод, других природных ресурсов или комплексов как операционного базиса и средства производства в соответствующих отраслях или иных сферах деятельности»[21]. Включение автором в состав мелиорации расчетно-кредитных мероприятий является, как нам представляется, ошибочным, поскольку последние, изначально существуя в рамках финансовых отношений, могут возникнуть, как и во многих других сферах, в сфере мелиорации. Здесь они носят вспомогательный характер, создают организационные предпосылки осуществления коренного улучшения природных ресурсов, в том числе земель, и компонентов и как таковые на их качество не влияют.
