6. ММС позиционируют себя и воспринимаются со стороны как единые социальные объекты, имеют соответствующие атрибуты, способы и механизмы поддержания и защиты своей целостности. Однако их внутренняя структура является весьма сложной. Она включает, как правило, несколько основных, а также десятки или даже сотни вспомогательных, автономных, консультативных и иных органов. По составу различаются органы, формально состоящие из государств, а фактически из их уполномоченных, представляющих государство в целом или отдельные государственные органы; объединяющие правительственных экспертов или независимых специалистов, действующих в личном качестве; состоящие из международных должностных лиц и др. В большинстве случаев между органами нет строгого соподчинения, но устанавливается особый алгоритм взаимодействий, позволяющий распределять полномочия, соединять или разделять усилия для достижения результата, координировать деятельность. Отсутствие жесткой иерархии структурных элементов приводит к тому, что программы и проекты в области демократии, как и по любым другим крупным вопросам, ведут одновременно разные органы. Вектор деятельности каждого из них направлен на решение той или иной конкретной задачи. В каждом из них в зависимости от компетенций, состава, расстановки сил, наличия ресурсов и конъюнктурных факторов ведется утверждение особого понимания существа проблемы и специфических алгоритмов действий.
7. Как социальные объекты, ММС и их составные части подвержены организационной динамике. Понимание того или иного вопроса, подходы к разработке программ и проектов и даже значение употребляемых терминов находятся в постоянном движении. Поэтому нет раз и навсегда устоявшейся концепции демократии, стратегии демократизации или строго определенной линии деятельности в области демократии. Все они подвижны и в значительной степени испытывают влияние конъюнктуры текущего времени.
8. Проблематика демократии для ММС носит по преимуществу прагматически ориентированный характер. Конечно же, ММС, как и любая социальная структура, не может осуществлять свою деятельность без мотивационного, познавательного и оценочного компонентов, поэтому складывается и идейно-концептуальный уровень понимания демократии. Однако разнообразные термины, употребляемые в документах ММС, и концепты (например, свободные и справедливые выборы, устойчивое развитие, демократические институты) выступают не как абстрактно-отвлеченные идеи, но как совокупность управленческих сигналов, направленных на совершение определенных действий и достижение объективно измеряемых показателей.
В связи с изложенными обстоятельствами в данной статье не ставится задача представить всю систему деятельности ММС в области демократии и демократизации. В ней приведены лишь отдельные фрагменты общей картины, из которой автор постарался отобрать наиболее показательные, дающие представления о подходах ООН и, кратко, других ММС к разработке демократической проблематики. Полученные выводы могут быть генерализованы только при наличии оговорок относительно каждого класса ММС или даже отдельной структуры.
Демократия среди глобальных вопросов повестки дня ООН
До конца 1980-х годов в ООН крайне осторожно затрагивалась тема внутренней политической жизни суверенных государств, тем более их политических режимов. Когда поколебались основы всего ялтинско-потсдамского международного порядка, в Организации стали более свободно поднимать вопросы, напрямую связанные с внутренней политикой. ООН занялась содействием в организации и проведении выборов, стала участвовать в создании демократических институтов, оказывать посредничество в разрешении конфликтных политических ситуаций внутри государств, а также решать организационно-политические и правовые вопросы в рамках мандатов миротворческих и других операций ООН.
Основаниями для подключения ООН к выборам послужили запросы ее некоторых членов, а также региональных международных организаций. В определенной степени они были обусловлены развернувшимся американским «экспортом профессионального электорального менеджмента по всему миру» (64, с. XV). Также необходимость помощи была связана с отсутствием традиций, институтов и механизмов свободного волеизъявления граждан в государствах, отказавшихся от авторитарных моделей политических режимов, сначала в Латинской Америке, а затем и в других регионах мира. С 1988 г. ГА ООН стала принимать резолюции под названием «Повышение эффективности принципа периодических и подлинных выборов» (19). В 1992 г. в составе Секретариата создается подразделение по содействию выборам. В 1994 г. в название ежегодной резолюции ГА впервые включают словосочетание «содействие демократизации» (26). Судя по всему, удачная формулировка позволила не заострять, по крайней мере на уровне «дискурса», вопрос о правомерности вторжения Организации в сферу государственной политики. Несколько государств, сформировавших в конце 1980-х годов группу стран новой или возрожденной демократии, обращаются за содействием к ГА ООН и становятся реципиентами помощи для формирования их государственных институтов и демократических властных механизмов.
СБ ООН отражает с 1988 г. вопросы демократии в своих резолюциях (42, с. 69) и включает разнообразные компоненты содействия демократизации в мандаты миротворческих акций. Один из первых примеров – Группа ООН по оказанию помощи в переходный период в Намибии (ЮНТАГ), содействовавшая формированию самостоятельной государственности страны, сосредоточив усилия на организации и проведении демократических выборов (58). В 1990-х годах миротворческие контингенты ООН участвовали в восстановлении монархии, обладающей всеми атрибутами демократического государства в Кампучии (Камбодже) (34), осуществляли временные функции гражданского управления, выполняли работу органов правопорядка (62, с. 18–19) и организовывали демократические преобразования в Западной Сахаре, Гаити, Хорватии, Косово, Восточном Тиморе. Также активизируется помощь членам ООН в разрешении разнообразных политических ситуаций с помощью представителей Генерального секретаря или небольших групп специалистов. В первой половине 1990-х годов в лексику ооновских документов входит термин «политические миссии» (3).
Генеральный секретарь Б. Бутрос-Гали обобщил ооновскую практику содействия демократизации со стороны ООН в двух докладах Генеральной Ассамблее (1995 и 1996 гг.) и в инициативном документе «Повестка дня для демократизации» (32). Затем проблематика демократии находит отражение в тексте Декларации тысячелетия, где ее называют гарантом прав, позволяющих достичь одну из высших ценностей – свободу, поскольку демократическая форма правления основана на широком участии и воле народа (6). В этом документе концепция демократии, во-первых, упоминается в связи с правами человека, включая право на развитие и благое управление. Во-вторых, она преподносится как средство удовлетворения особых потребностей Африки – континента, ставшего в начале XXI в. приоритетным регионом приложения усилий международного сообщества. В-третьих, демократия обозначена в качестве инструментального средства укрепления взаимодействия с парламентскими институтами.
Условным рубежом начала новейшего этапа деятельности ООН в сфере демократии выступает Всемирный саммит 2005 г. Подготовка к саммиту и сам он выявили, что по итогам примерно 15-летней активизации усилий ООН в области демократии многие члены ООН выступили против расширения этой сферы деятельности, считая ее вмешательством во внутренние дела. ООН не получила полномочий для принятия действенных мер в отношении вопросов, относящихся к внутренней компетенции государств (4). В итоговом документе саммита вновь подтверждено, что не существует единой модели демократии и что необходимо проявлять должное уважение к суверенитету и праву на самоопределение. Демократия в нем возводится в разряд универсальной ценности, основанной на свободном волеизъявлении народа (8). Если определять ценность максимально широко как проявление какого-то особого интереса к любому объекту, такое понимание следует считать вполне обоснованным, однако в более поздних документах ООН концепция демократии как ценности развития не получила. Итоговый документ саммита, получившийся расплывчатым и декларативным (4), дает основание многим политикам и исследователям выводить из него концепцию «ответственности защищать» (responsibility to protect, R2 P), которая вполне соответствует настроенности ряда государств и руководителей ООН на интервенционизм.
