Сходные негативные эффекты потенциально содержит и автономия как модель решения этнических конфликтов – о ее плюсах и минусах специалисты давно спорят. Однако выраженность таких эффектов в случае отделения намного больше. Кроме того, именно в этой ситуации дестабилизация межэтнического и межконфессионального баланса легко приобретает международное измерение, вызывая цепную реакцию в сопредельных странах. На все это неоднократно обращали внимание многие этноконфликтологи и специалисты по афро-азиатским странам, где особенно сильно выражены этнокультурные и конфессиональные разломы (см., напр.: 2; 12). Яркой иллюстрацией тут служит динамика нарастающей дестабилизации Ближнего и Среднего Востока.
Третье. Даже безотносительно к этноконфессиональному срезу, изменение межгосударственных границ всегда меняет, иногда принципиально, баланс сил и геополитический расклад в окружающем регионе. В предельном случае реализация сепаратистского проекта может иметь и последствия планетарного значения, как это было с роспуском СССР.
Четвертое. Перспектива сужения внешних границ с большой вероятностью воспринимается государством и остальной частью населения как неприемлемая, порождая острый антагонистический конфликт «с нулевой суммой». В истории известны лишь единичные эпизоды, когда государства добровольно соглашались на утрату части своей территории вне экстраординарного контекста. В основном же согласие было связано либо с военным поражением, либо с крупной гео- и социополитической реконфигурацией, такой как деколонизация, перекройка карты на исходе двух мировых войн или самоликвидация коммунизма.
Подавляющее большинство попыток сецессии встречало жесткое противодействие. Решение 11 южных штатов выйти из состава США вылилось в Гражданскую войну 1861–1865 гг., в которой погибли сотни тысяч человек. Вскоре Верховный суд вынес постановление о нерушимости союза США5, на основании которого была позже пресечена попытка Техаса присоединиться к Мексике. На том же основании уже в 2012 г. власти США официально отклонили сотни петиций об отделении, которые теперь формально может подать (либо подписать) на сайте Белого дома любой американец.
До сих пор относительно примирительное отношение к реальной перспективе сецессии части территории продемонстрировали лишь британские власти в случае с Шотландией и в меньшей степени Канада применительно к Квебеку. Но эта позиция является исключением. Политический класс Валлонии остается непреклонным противником отделения Фландрии. Резко отрицательной оказалась реакция Дании на активизацию в начале ХХI в. фарерского сепаратизма. Жесткую позицию в отношении каталонского движения занимает Мадрид.
Пятое. Именно вопрос сецессии с его высокой ценой имеет максимальный мобилизующий потенциал и легче мотивирует обе стороны конфликта (а иногда и внешние силы) на применение любых средств вплоть до вооруженного насилия. Пример борьбы с оружием в руках под лозунгами автономии в современном мире нам найти не удалось. Напротив, сепаратизм стал во второй половине ХХ в. главным источником вооруженного противоборства: почти 70% из более чем 20 млн жертв войн и восстаний после 1945 г. погибли в конфликтах на этой почве. Неоднократно борьба с вооруженными сепаратистами сопровождалась гибелью сотен тысяч человек, а пакистанская армия в 1971 г. уничтожила не менее 1 млн гражданских лиц, стараясь предотвратить отделение Восточной Бенгалии (Бангладеш) (5).
Именно борцами за независимость совершено и самое большое число террористических актов. Жертвами нескольких десятков таких групп стали более 100 тыс. гражданских лиц. На счету Курдской рабочей партии до ее отказа от сепаратизма и насилия – гибель более 35 тыс. человек (9).
Более того, как заметил Д. Горовиц, сепаратизм, допускающий вооруженный путь реализации своей цели, всегда притягивает особую категорию людей, склонных к войне и насилию. В итоге происходит всесторонняя радикализация этнорегионального движения, во главе которого вместо лидеров типа И. Руговы оказываются полевые командиры типа создателя ОАК Х. Тачи (2).
Разумеется, сепаратизм может развиваться и в мирном русле и даже достигать при этом своих целей. Но в целом по конфликтогенности и потенциальному дестабилизирующему эффекту он не сравним с автономизмом.
Шестое. Из сказанного выше вытекает принципиальная общая несопоставимость сепаратистских и автономистских устремлений и связанных с ними конфликтов в плане безопасности – локальной, региональной и международной.
Седьмое. Разительно отличается правомочность автономизма и сепаратизма – с точки зрения как международного, так и внутреннего права. Требования территориальной автономии или расширения автономных прав могут не удовлетворяться, но их выдвижение в современном мире невозможно сделать объектом законодательных запретов. Легальность даже мирного сепаратизма гораздо проблематичнее, ибо он вступает в противоречие с принципом территориальной целостности, закрепленным в национальных конституциях и законодательствах и основополагающих международно-правовых актах.
Лишь три государства в мире признают в конституциях право на сецессию. Это Эфиопия, Узбекистан (в отношении Каракалпакстана) и карликовая островная Федерация Сент-Китс и Невис.
В ряде стран есть специальные законы об ответственности за те или иные действия, направленные против территориальной целостности (в конце 2013 г. такой закон принят и в России). В других, прежде всего западных, демократиях преследование сепаратистских целей мирными средствами практически допускается. Впрочем, и в странах Запада эта практика стала превращаться в стандарт лишь в последние два-три десятилетия.
Однако, даже когда сами сепаратистские движения считаются «по умолчанию» правомочными, их цели остаются антиконституционными. Именно таков смысл заключений, которые уже в самый последний период (1998–2014) выносили верховные суды и другие уполномоченные органы Канады, Великобритании, Дании, Испании, Италии при рассмотрении проектов референдумов о независимости (или иных актов, таких как новый Статут Каталонии) соответственно Квебека, Шотландии, Фарерских островов, Каталонии и северных регионов Италии (в частности, Венето).
В тех единичных случаях, когда центральные власти (Лондон, Оттава) готовы признать результаты референдумов и допустить отделение территории, эта перспектива подчеркнуто трактуется не как основанная на праве (и на одностороннем волеизъявлении региона), а как возможный результат договоренности, которую предстоит достичь6. Такую модель сецессии называют процедурной в противовес нормативной.
Более того, упоминания о территориальной целостности, имеющиеся в разных законах любой страны, в принципе позволяют признать нелегальной разную по характеру сепаратистскую деятельность (см.: 5, с. 47–48). Европейская конвенция по правам человека в ст. 10 прямо говорит о возможности определенных ограничений (и санкций) на свободу выражения и распространения мнений и идей, а именно таких, «которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка…» (3).
Так что легальность7 сепаратизма повсюду остается зыбкой. Ее степень в каждом случае решающим образом зависит от правоприменения, которое, в свою очередь, определяется правосознанием, политической и правовой культурой, особенностями режима, актуальностью проблемы и ее восприятием, текущей конъюнктурой и т.д.
В международном праве, как известно, имеются серьезные лакуны и противоречия, касающиеся ситуаций, связанных с сепаратизмом. Ни прямых запретов на сецессию, ни права на нее (вне контекста деколонизации) оно не содержит. Коллизия между основополагающими принципами ООН – территориальной целостности и суверенитетом государств, с одной стороны, и правом на самоопределение – с другой, оставляет поле для различных толкований и самой сферы применения права на самоопределение, и допустимых форм его реализации. Последнее вопреки довольно распространенному заблуждению закреплено не за «нациями», а за «народами» (в английском варианте Устава ООН – «nations», в остальных – «народов», «peuples», «pueblos», «Volker» и т.д.).
