Существует неоспоримая связь между интеграционными институтами и формированием национальных курсов внутри ЕС. Приоритеты групп интересов, действующих в национальной политике, оформляются в контексте, который включает Евросоюз. Точно так же, если помещать в центр нашего рассмотрения отношение к ЕС государств-членов, нельзя игнорировать внутренние факторы формирования этого отношения. Однако взгляд на ЕС как на межгосударственный режим или на пример международного сотрудничества упускает из виду эту сторону проблемы.
В то же время в современном Евросоюзе не происходит явного перетекания суверенитета с национального на наднациональный уровень. Мы наблюдаем, как политические процессы распределения компетенций, их содержания и масштаба постоянно перекраиваются в ходе борьбы за власть, которую ведут между собой национальные и европейские акторы, представляющие разные публичные (государственные) или частные интересы.
Классические интеграционные теории, такие как неофункционализм, теория коммуникации и либеральный межправительственный подход, сохраняют тесную связь с наукой о международных отношениях, однако они недостаточно гибки, чтобы проследить с их помощью сложную интеграционную динамику. Это стало понятно уже в 1990‐е годы, когда был учрежден Европейский союз и заработали сначала Единый внутренний рынок, а затем – Экономический и валютный союз. Тогда на смену одному ключевому вопросу: «Что есть региональное интеграционное объединение в представлениях теории международных отношений?», – на который старались ответить классические теории, пришел другой вопрос: «Как работает возникшая замысловатая система (сложносоставная демократия в определении Серджио Фаббрини [Fabbrini, 2007]), как она устроена?». Появился запрос на исследование действующих в ее недрах политических сетей, в том числе транснациональных, и взаимосвязей различных уровней политического процесса, что вылилось в развитие на базе нового институционализма и конструктивизма концепции многоуровневого управления (multilevel governance – MLG). Оформление ее как части интеграционной теории имело целью уточнить воздействие интеграции на политическую архитектуру и политическое процессы в объединяющейся Европе. С помощью концепции MLG удалось выявить, что интеграционный процесс во многом зависит от неиерархических методов управления, таких как добровольные договоренности и регуляторные сети, действующие в различных сферах, которые могут быть более или менее формализованы.
Основоположниками нового институционализма в политологии являются Джеймс Марч и Йохан Ольсен [March, Olsen, 1989]. Новый институционализм предсказывает, что определенные институты (правила, ограничительные установления, критерии и ориентиры, сообщающие структуру человеческим взаимоотношениям и взаимодействиям) больше благоприятствуют процессу интеграции, нежели иные. В качестве организационной нормы при этом рассматриваются как стабильность, так и изменения: внимание исследователей привлечено к процессам формирования и деконструкции идентичности, утверждения и нарушения правил, их институционализации и деинституционализации. Конструктивизм, в свою очередь, выводит на первый план нормы и ценности в качестве факторов консолидации интеграционного объединения.
Важнейшим толчком к развитию теории многоуровневого управления послужили совместные работы 1980–1990‐х годов, принадлежащие западным ученым Лизбет Хуге и Гэри Марксу, по изучению опыта региональной политики Евросоюза, обобщенные впоследствии в монографию «Многоуровневое управление и европейская интеграция» [Hooghe, Marks 2001; Hooghe, Marks, Schakel, 2010]. Авторы приходят к выводу, что интеграция есть процесс по оформлению принципиально новой политической системы. В ней власть и влияние в политике разделены между несколькими уровнями управления – субнациональным, национальным и наднациональным.
Результатом региональной интеграции, по мнению авторов, стало рассредоточение суверенитета отдельных государств вследствие внедрения коллективного процесса принятия решений национальными правительствами и предоставления автономной роли Европейскому парламенту (ЕП), Европейской комиссии (ЕК), Суду ЕС и Европейскому центральному банку (ЕЦБ).
Тем самым были заданы концептуальные рамки, в которых государства-члены, наднациональные институты и неправительственные акторы играют потенциально равную роль в политической системе. К примеру, если сравнить Евросоюз с германской федеративной системой, то в обоих случаях решения, принимаемые на высшем уровне, сильно зависят от политической ситуации уровнем ниже. Но если германская система является иерархической и взаимозависимой в национальных рамках, то в европейской системе правительства под предлогом выполнения европейских задач порой высвобождаются из клубка национальных ограничений.
В определении Ф. Шмиттера многоуровневое управление означает «порядок принятия обязывающих решений, вовлекающих множество политически автономных, но в прочих отношениях взаимосвязанных акторов – государственных и частных, – которые расположены на разных уровнях территориальной агрегации, в более или менее непрерывные переговоры / обсуждения / внедрение» [Schmitter, 2004]. Важной вехой в становлении соответствующей концепции стали публикации итальянского профессора Симоны Пьяттони [Piattoni, 2010], в которых автор задается, в частности, эпистемологическими вопросами: как мы узнаем, что нечто, подобное многоуровневому управлению, действительно существует; какова наиболее показательная сфера приложения данного концепта: отдельные национальные государства, Европейский союз или весь мир; является ли многоуровневое управление процессом (тенденцией) или состоянием (положением)?
Понятно, что эти вопросы не имеют однозначного ответа, каждый исследователь вправе сделать собственный выбор. Но как бы то ни было, в Евросоюзе концепция MLG не только послужила для научного объяснения трансформации роли национальных государств в условиях региональной интеграции и глобализации, но и была взята на вооружение практиками интеграционного строительства: начиная с 2000‐х годов европейские власти провозгласили продвижение новых форм многоуровневого управления одной из своих стратегических задач. Об этом в полной мере свидетельствует Белая книга по управлению 2001 г. [Commission, 2001].
Под управлением в данном случае понимается координация человеческой деятельности, под уровнями управления – всякие юрисдикции (территориальные, функциональные или отраслевые), составляющие совокупность правомочий определенных органов власти. Для нас важно, что сам термин «юрисдикция» имеет два значения.
1. Как обозначение независимого государства или территории, не являющейся независимой, но имеющей автономную законодательную, налоговую, судебную системы.
2. Как сфера, на которую распространяются полномочия некоего органа (налогового, надзорного, судебного и др.).
Не случайно Хуге и Маркс выступили с собственной типологией MLG [Hooghe, Marks, 2003; Hooghe, Marks 2001 а], выделив в его рамках федералистский и функциональный типы структурирования политических пространств.
Федералистский тип подразумевает разделение власти между несколькими (тремя-четырьмя) территориальными аренами. Для участников политического процесса важнее всего «голос»: участие в выборах, возможность обращения в суд. Здесь высока значимость территориальных границ в организации политической власти.
Рис.
Транснациональные сферы («карманы»)
Функциональный тип иной: в нем сосуществует, при неограниченном числе образующихся уровней, множество центров принятия решений в различных сферах, причем разные юрисдикции частично совпадают или пересекаются друг с другом, порождая транснациональные «карманы», как на приведенном выше рисунке. Здесь участники политического процесса, уклоняясь от вступления в конфликт, могут «голосовать ногами»: сменить юрисдикцию по своему желанию (происходит конкуренция юрисдикций), а территориальные границы не имеют большого значения. Акторы различных уровней транснационально взаимодействуют с тем центром, который задает правила, для них предпочтительные.
