Такая ситуация не может считаться благополучной, поскольку убыточность любой отрасли предполагает, что она либо перестаёт существовать, либо, если её деятельность имеет непреходящее общественное значение, переводится на государственное финансирование. Для кинематографии в целом нет никаких предпосылок перевода на государственное содержание. Во всём мире, в том числе и в бывшем СССР, кино убедительно продемонстрировало способность не только к самоокупаемости, но и к наполнению бюджета значительными доходами. Особенно это относится к тому сектору кинематографии, который связан с созданием фильмов для массового зрителя (мейнстримом), т. е. адресованного широкому прокату. Следовательно, усилия государства должны быть в первую очередь направлены на стимулирование интереса к отечественным фильмам. В условиях открытости российского аудиовизуального рынка это означает, что механизм государственного регулирования в сфере кинематографии должен содействовать тому, чтобы национальная кинопродукция стала конкурентоспособной на этом рынке и её доля в общем сборе от использования фильмов стала достаточно значимой.
В свою очередь такая стратегическая цель предполагает решение нескольких задач. Остановимся на главных из них, и прежде всего на совершенствовании законодательной базы функционирования отечественной кинематографии.
Необходимо внесение дополнений в Федеральный закон от 22.08.1996 № 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации» (далее – Закон № 126-ФЗ) в части:
– использования механизма бюджетных субсидий при государственном финансировании проведения кинофестивалей, проката и продвижения национальных фильмов за рубежом, предоставления стимулирующих выплат продюсерам по результатам проката их фильмов, проведения сценарных конкурсов, деятельности демонстраторов национальных фильмов, участия российских продюсеров и режиссёров в образовательных программах в России и за рубежом;
– государственного финансирования производства и проката полнометражных игровых национальных фильмов путём предоставления бюджетных субсидий через Федеральный фонд социальной и экономической поддержки отечественной кинематографии;
– расширения иностранного участия в создании национальных фильмов;
– единой автоматизированной информационной системы сведений о показах фильмов в кинозалах.
Закон «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации» является основным нормативным правовым актом, в соответствии с которым осуществляется финансирование из федерального бюджета проводимых в отрасли мероприятий. На сегодняшний день порядок финансирования ряда важнейших из таких мероприятий законом не установлен, хотя их проведение определено в законе в качестве мер государственной поддержки отрасли. Поэтому расходование бюджетных средств на такие цели, как, например, проведение кинофестивалей и других мероприятий, направленных на пропаганду отечественного киноискусства, в том числе на восстановление и повторное тиражирование фильмокопий, осуществляется Министерством культуры России, по сути дела, на свой риск. А такие расходы, как субсидии продюсерам, выпустившим фильмы, которые посмотрели более 1 млн. зрителей, субсидии кинотеатрам на показ анимационных и неигровых фильмов, поддержка коммерческого проката фильмов за пределами Российской Федерации, ранее вообще не производились.
О представлении субсидий Федеральному фонду социальной и экономической поддержки отечественной кинематографии (далее – федеральный фонд)
В принципе, можно осуществлять субсидирование кинопроизводства через указанный фонд и не внося дополнения в Закон № 126-ФЗ, поскольку с 2009 года действует редакция закона, предусматривающая возможность финансирования производства и проката национальных фильмов, а также их продвижения на международные кинофестивали категории «А» путём предоставления субсидий из федерального бюджета. При этом порядок предоставления субсидий определяется законами о федеральном бюджете на соответствующий год и плановый период и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.[1] Поэтому внесение новых дополнений в Закон № 126-ФЗ, касающихся механизма финансирования кинопроизводства через федеральный фонд, необходимо для того, чтобы обеспечить этому механизму подлинно легитимную правовую базу, ибо, как представляется, решение Правительственного совета по развитию отечественной кинематографии в этой части находится в некотором противоречии с концепцией закона о государственной поддержке кинематографии.
Закон № 126-ФЗ отводит федеральному органу исполнительной власти в области кинематографии роль единоличного распорядителя бюджетных средств, выделяемых на государственную поддержку производства и проката национальных фильмов, тогда как решение Правительственного совета предполагает, что значительная часть ассигнований будет распределяться между конечными бюджетополучателями негосударственной организацией – федеральным фондом. Столь существенное изменение схемы взаимоотношений государства с субъектами кинематографического процесса непременно должно найти отражение в законодательстве, где следует определить место федерального фонда и границы его полномочий.
Кроме того, в решении совета указано, что субсидии федеральному фонду предоставляются в целях создания лидерами российского кинопроизводства национальных фильмов, имеющих высокую общественную значимость. Однако понятие «лидер российского кинопроизводства» также не имеет законодательного определения, и, следовательно, на данный момент его неправомерно использовать в практике бюджетного финансирования. Такое определение должно быть отражено если не в Законе № 126-ФЗ, то, по крайней мере, в законе о федеральном бюджете на соответствующий год и на плановый период, что, безусловно, явится значительным компромиссом, поскольку это понятие требует фундаментального осмысления с позиций, прежде всего, кинематографии, а не бюджетных отношений. Лидерство в кинопроизводстве может выявляться по самым разным критериям. Например, по количеству выпускаемых фильмов без учёта того, сколько из них выходит в прокат и каковы их прокатные результаты. Или по количеству фильмов, ставших лауреатами российских и международных кинофестивалей, без учёта их посещаемости и кассовых сборов. Или, если учесть, что в нашей стране до конца так и не произошло полного отделения творческих структур от технической базы кинопроизводства, лидером можно считать киностудию, способную оказывать наибольший перечень услуг, либо располагающую наибольшими павильонными площадями, наибольшим количеством съёмочной техники, максимальным числом единиц хранения реквизита, либо, в конце концов, занимающую наибольшую территорию.
Результаты перехода на государственное финансирование наиболее значимого направления деятельности кинематографии – производства полнометражных художественных фильмов – прогнозировать через федеральный фонд достаточно сложно. Обращает на себя внимание, прежде всего, то, что в цепочке движения бюджетных средств появляется дополнительное звено и, скорее всего, не единственное. Если лидерами российского кинопроизводства умозрительно считать крупнейшие продюсерские компании, то весьма велика вероятность того, что они будут патронировать более мелкие студии, которые и станут подлинными генераторами тех самых проектов общенационального значения. Однако, как сам федеральный фонд, так и крупные продюсерские компании, должны «отщипывать» часть бюджетного потока для своего содержания, и чем длиннее будет цепочка посредников, тем большая доля государственного финансирования будет использоваться на непроизводственные расходы. Надо прямо признать, что новая модель взаимоотношений в кинопроизводстве по существу копирует голливудскую схему, однако Голливуд при этом не использует ресурсы государства.
Важно также осознать, что политика государственного органа управления кинематографией, в соответствии с которой получало поддержку значительное количество проектов при небольшом объёме средств, выделяемых на каждый из них, имела целью, прежде всего, обеспечить воспроизводство кадрового потенциала отечественной киноиндустрии, т. е. дать возможность реально поработать на съёмочной площадке максимальному числу претендентов, представивших обоснованные заявки. Концентрация же государственных средств в руках крайне узкого круга компаний почти гарантированно приведёт к сокращению количества выпускаемых фильмов, падению доли отечественной кинопродукции на внутреннем рынке. При этом зрительский и кассовый успех картин, создаваемых в новых условиях, абсолютно непредсказуем, поскольку он непредсказуем нигде и никогда.
