Убедившись в неэффективности деятельности фискалов, и для усиления своей власти Петр I учредил должность Генерал-прокурора при Сенате и обер-прокуроров при его коллегиях. Суть должности Генерал-прокурора Петр I выразил словами: «Сей чин яко око наше»[2].
Дата издания Указа – 12 января (1722 г.) отмечается в России как День работника прокуратуры. Спустя несколько дней были установлены и должности прокуроров при надворных судах
Первым Генерал-прокурором стал Павел Иванович Ягужинский – сподвижник и наиболее доверенное лицо императора. Фактически генерал-прокурор во времена Петра являлся вторым лицом в государстве, хотя по табели о рангах относился к третьему классу. Он и другие прокуроры наделялись самыми широкими контрольно-надзорными функциями, в том числе за деятельностью Сената и его коллегий, государственными чиновниками, а также за фискалами. Первое время деятельность российских прокуроров имела исключительно надзорный характер. В дальнейшем они стали частью судебно-правовой системы и состояли при судах.
Прокуратура создавалась в России как представительный орган, прежде всего императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль действий и решений Правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений.
В соответствии с Указом Петра I «О должности Генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г., Генерал-прокурор («око государево») осуществлял непосредственно надзор за тем, чтобы высший государственный орган страны – Сенат – действовал в строгом соответствии с императорскими указами. В Указе Генерал-прокурору предписывалось: «Накрепко смотреть, чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись», для чего требовалось вести специальную книгу, в которой записывать на одной половине, в который день какой указ уже состоялся, а на другой половине записывать, когда что по оному указу исполнено, или не исполнено»[3]. При установлении нарушения указа прокуроры наделялись правом приостановить незаконные действия и решения, а если не послушают – «в тот же час протестовать, оное дело остановить и немедленно донести нам» (императору. – Авт.).
Выражаясь современным языком, прокуроры были наделены правом опротестования незаконных решений государственных органов и обязаны были принимать меры к устранению нарушений законов. Причем это относилось не только к Генерал-прокурору при Сенате, но и нижестоящим прокурорам.
Генерал-прокурору вменялось в обязанность «смотреть над всеми прокурорами, дабы в своем звании они истинно и ревностно поступали»[4], а не отвечающих этим требованиям надлежало представлять на суд Сенату.
Генерал-прокурору подчинялись обер-прокуроры коллегий Сената, губернские прокуроры, а также прокуроры при надворных судах. С учреждением магистратов (сословных органов, осуществлявших, в том числе, полицейские и судебные функции по рассмотрению уголовных и казенных дел в городах в отношении купечества и мещан) они также стали находиться под юрисдикцией прокуроров, в частности, обер-прокуроры в Военной и Адмиралтейской коллегиях, должности которых были учреждены в том же году.
По свидетельству известного российского историка В. О. Ключевского: «Генерал-прокурор, а не Сенат, становился маховым колесом всего управления; не входя в его состав, не имея сенаторского голоса, был, однако, настоящим его президентом, смотрел за порядком его заседаний, возбуждал в нем законодательные вопросы, судил, когда Сенат поступал право или неправо, посредством своих песочных часов руководил его рассуждениями и превращал его в политическое сооружение на песке»[5].
Кроме того, Указ от 27 апреля 1722 г. предписывал: «за фискалами смотреть, и ежели что худо увидит, немедленно доносить Сенату»[6]. В свою очередь, фискалы были обязаны обо всех выявленных ими нарушениях законов немедленно доносить губернскому прокурору, а тот – Генерал-прокурору.
Прокуроры не подлежали никакому суду, не были никому подконтрольны, кроме императора. «Генерал и обер-прокуроры ни чьему суду не подлежат, кроме нашего, а ежели во отлучении нашем явятся в тяжкой и времени не терпящей вине: яко измене, то Сенат может арестовать и разыскивать, а дело приказать иному кому, однако ж никакой пытки, экзекуции или наказания не назначать»[7].
С первых дней прокуратура в России действовала как единая система на основах принципа централизации, подчиненности нижестоящих прокуроров Генерал прокурору при Сенате, а он – Императору России.
Таким образом, российская прокуратура оформилась как подотчетная только императору централизованная система, главным направлением деятельности которой являлся надзор за повсеместным исполнением законов государства, наделенная большими полномочиями и исключительно высоким статусом.
Однако за смертью Петра I, ослаблением государственной власти и снижением роли Правительствующего Сената последовал кризис в сфере системы обеспечения законности в стране. Наступила эпоха дворцовых переворотов, продолжавшаяся 37 лет – до восшествия на престол императрицы Екатерины II (1762 г.). Фактически прокуратура прекратила свою надзорную деятельность. Ягужинского отправили в отставку.
Мы имеем убедительный пример тому, что ослабление законности и последовавший за этим кризис власти непосредственно связаны с развалом деятельности прокуратуры – органа, стоявшего на страже этой законности. Последующая история России еще не раз подтвердит такую закономерность.
Только с воцарением на российский престол Анны Иоанновны начался процесс восстановления прокуратуры. 2 октября 1730 г. императрица издала Указ следующего содержания: «Ныне небезызвестно нам есть, что в коллегиях и канцеляриях в государственных делах слабое чинится управление и челобитчики по делам своим справедливого и скорого решения получить не могут и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают… Для отвращения сего быть при Сенате генерал и обер-прокурорам, а при коллегиях и в других судебных местах – прокурорам и действовать по данной им должности….И для того ныне в Сенат, покамест особливый от нас генерал-прокурор определен будет, иметь в должности его надзирание из членов сенатских генералу Ягужинскому»1.
Однако прежней власти Генерал-прокурор не получил, а вскоре, после конфликта с фаворитом императрицы Бироном, Ягужинский едва избежал ссылки в Сибирь, но с учетом прошлых заслуг был снят с должности и отправлен российским послом в Берлин.
28 апреля 1740 г. новым генерал-прокурором Сената был назначен князь Н. Ю. Трубецкой. В полную силу он стал работать на этой должности только после восшествия на престол Елизаветы Петровны, полностью восстановившей деятельность прокуроров в Сенате, при надворных судах и в губерниях. Тогда же прокурорам было вменено в обязанности «находиться в присутствии при слушании дела и своевременно реагировать на все нарушения», то есть принимать участие в рассмотрении дел в судах.
Окончательно прокуратура сформировалась как орган надзорного типа и уголовного преследования при Екатерине II. В 1775 г. принято «Учреждение для управления губерний Всероссийской Империи», где были закреплены задачи и полномочия губернских прокуроров и усилен прокурорский надзор за законностью в деятельности местных (губернских) органов власти. Генерал-прокурор князь Александр Алексеевич Вяземский представил Императрице список кандидатур на прокурорские должности «по коллегиям, губерниям и провинциям», который был ею одобрен. Тогда же губернскому прокурору в помощь стали назначать стряпчих, которые вместе «смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законом определенного, и в производстве и отправлении самих дел»[8].
