Вопрос об избирательной системе становился всё более острым по мере формирования новых органов власти и создания основ советского законодательства. В декрете ВЦИК от 11 июня 1918 г., посвященном организации комитетов деревенской бедноты особо отмечалось: «Избирать и быть избранными в волостные и сельские комитеты бедноты могут все, без каких бы то ни было ограничений, как местные, так и пришлые жители сёл и деревень, за исключением заведомых кулаков и богатеев, хозяев, имеющих излишки хлеба и других продовольственных продуктов, имеющих торгово-промышленные заведения, пользующихся батрацким или наёмным трудом и т. п.»[32].
С апреля 1918 г. шла активная работа по составлению проекта первой советской Конституции. Окончательный его вариант был представлен на V Всероссийском съезде Советов, проходившем в июле того же года. 10 июля на особом заседании съезда Конституция после обсуждения была принята в качестве основного закона государства. Её 23 статья гласила: «Руководствуясь интересами рабочего класса в целом, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика лишает отдельных лиц и отдельные группы прав, которые пользуются ими в ущерб интересам социалистической революции»[33].
Серьёзные дискуссии ещё в ходе составления проекта Конституции вызывал пункт, посвященный избирательному праву. Ряд членов комиссии, занимавшейся составление текста Основного закона, высказывались за отстранение от участия в выборах не только представителей «социально враждебных групп» — священников, торговцев, частных предпринимателей, бывших служащих полиции, но и значительной части «буржуазной» интеллигенции — врачей, инженеров, офицеров старой армии, управляющих предприятиями, бывших чиновников царского правительства и т. д. Однако, в конце концов, было решено сохранить за ними право голоса. Как писал в связи с этим историк первой Советской Конституции и непосредственный участник работы над ней Г. С. Гурвич, это решение было вызвано «не соображениями о какой-то социальной справедливости и всего менее движениями прекраснодушия», а исключительно соображениями практической пользы[34].
В окончательной редакции Конституции принятой V съездом Советов ограничениям избирательного права была посвящена глава 65. Она гласила: «Не избирают и не могут быть избранными:
а) лица, прибегающие к наёмному труду с целью извлечения прибыли;
б) лица, живущие на нетрудовой доход, как-то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т. п.;
в) торговые и коммерческие посредники;
г) монахи и духовные служители церквей и религиозных культов;
д) служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома;
е) лица, признанные в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой;
ж) лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором»[35].
В. И. Ленин в работе «Письмо американским рабочим», написанной в августе 1918 г., разъясняя суть и смысл отдельных положений Конституции, писал: «Когда старые буржуазно-демократические Конституции расписывали, например, формальные равенство и право собраний, наша, пролетарская и крестьянская, Советская Конституция отбрасывает лицемерие формального равенства прочь… Когда речь идёт о свержении буржуазии, только предатели или идиоты могут добиваться формального равенства прав для буржуазии»[36]. Несколько позже, развивая эту мысль, в других своих трудах он подчёркивал: «Мы не обещаем свободу и равенство вообще… Это и сказано в Конституции: диктатура рабочего и беднейшего крестьянства для подавления буржуазии»[37].
Конституция РСФСР 1918 г., содержала только общие положения, касавшиеся организации власти, как в центре, так и на местах. С целью их конкретизации в декабре 1918 г. по решению VI съезда Советов ВЦИКом была подготовлена и опубликована «Инструкция о порядке перевыборов волостных и сельских Советов». Значительное внимание в этом документе обращалось на состав лиц, имеющих право на участие в выборах. Инструкция гласила: «Надо обратить особое внимание на то, чтобы в выборах приняли участие только лица, имеющие на то право. Кулаки и контрреволюционеры лишены Советской Конституцией избирательного права, которое предоставлено только бедноте и среднему трудовому крестьянству… не должны оказывать никакого влияния на выборы все те эксплуататорские элементы, помещики, кулаки, мироеды, которые были лишены своей собственности в процессе революции. Вчерашние эксплуататоры не могут принимать участия в выборах советов». Ответственность за то, чтобы в голосовании принимали участие только те, кто, имеет на это право возлагалась на избирательные комиссии, которые должны были не допускать проникновения на избирательные собрания, лиц, лишенных избирательных прав[38].
На несколько лет данная Инструкция стала единственным нормативным документом центральной власти, регламентирующим порядок проведения выборов в Советы и определявшим круг лиц лишенных избирательных прав. Связано это было с тем, что с одной стороны местным советам предоставлялась известная свобода действий, которая выражалась в том, что на местах составлялись собственные избирательные инструкции. Особенно это было распространено в сельских местностях. С другой стороны в условиях гражданской войны и военного коммунизма Центр нередко прибегал к сохранению свей власти на местах к недемократическим, насильственным действиям, что выражалось в отмене результатов выборов, назначении на выборные должности нужных людей и т. д. Характерной чертой инструкции 1918 г. было то, что она отличалась большой неконкретностью в части определения контингента лишенных избирательных прав. В результате местные Советы при выработке собственных избирательных инструкций произвольно устанавливали критерии, по которым допускались или не допускались к выборам те или иные лица.
Центральные органы власти как-то пытались контролировать эти процессы. На места рассылались особые списки-приложения к избирательной инструкции, в которых «указывались специальные признаки лиц, которые принадлежали к свергнутому революцией и воюющему против неё классу»[39]. Тем не менее, провинциальные Советы и избирательные комиссии действовали в вопросе лишения или предоставления избирательных прав весьма самостоятельно. Обобщая опыт проведения выборов, в разных губерниях России в 1918–1921 гг. видный советский юрист М. Владимирский отмечал: «Казалось бы, что после трехлетнего существования советской власти было бы лишним ещё раз напоминать о том, что власть в Советской России принадлежит только трудящимся. Однако практика показывает обратное. Нередко на избирательное собрание проникают кулаки; иногда, правда редко, привлекают к выборам почти всё взрослое население села»[40].
Нередко возникал при проведении выборов на селе вопрос о допуске на них тех, кто занимал различные административные должности при царском режиме. Чаще всего обращались с запросами о своём праве участия в выборах бывшие сельские старосты, волостные старшины, сотские и десятские. М. Владимирский, указав на то, что эти люди хотя и не принадлежали к штату полиции, но фактически исполняли полицейские функции, писал: «По точному смыслу Конституции… эти лица не лишены избирательных прав, однако избирательные комиссии… должны с особой осторожностью и лишь после тщательного опроса допускать этих лиц к выборам»[41]. Мотивировалось это ещё и тем, что большинство представителей сельской администрации состояло из представителей кулачества и зажиточного крестьянства.
