Единство может быть уничтожено двумя способами: передачей власти двум или большему числу должностных лиц, обладающих равным достоинством и авторитетом, или вручением ее якобы одному человеку, но находящемуся полностью или частично под контролем других, возможно сотрудничающих с ним в качестве советников. Примером первого способа служит .наличие двух консулов в Риме, второго – конституции нескольких штатов. Только Нью-Йорк и Нью-Джерси, если я правильно запомнил, являются штатами, полностью вверившими исполнительную власть [c.459] одному человеку1. Оба способа уничтожения единства исполнительной власти имеют своих сторонников, но приверженцы исполнительного совета более многочисленны. Против тех и других можно выдвинуть если не одни и те же, то сходные возражения, и поэтому их по большей части нужно рассматривать вместе.

Опыт других наций дает очень мало поучительного по этому вопросу. Если он чему-нибудь и учит, то не обольщаться плюрализмом исполнительной власти. Мы знаем, что ахейцы, пойдя на эксперимент с двумя преторами, ликвидировали одного2. В истории Рима много примеров нанесения ущерба республике разногласиями между консулами и между военными трибунами, которых временами заменяли консулами. Однако история Рима не дает доказательств особых преимуществ, которые государство извлекало из плюрализма этих должностных лиц. То, что разногласия между ними не были более частыми или более фатальными, изумляет, если не учитывать своеобразие обстоятельств, в которых почти постоянно находилась республика, и проводившуюся консулами осмотрительную политику, вызванную этими обстоятельствами, когда они разделяли функции правления между собой. Патриции постоянно вели борьбу с плебеями за сохранение своих родовых привилегий и достоинства, а консулы, обычно выбиравшиеся из первых, объединяли личные интересы с защитой привилегий своей корпорации. В дополнение к этим мотивам в пользу единства по мере того, как республика силой оружия значительно расширила границы своей империи, у консулов вошло в обычай разделять административные функции между собой, бросая жребий; один из них оставался в Риме править городом и его окрестностями, а другой верховодил в отдаленной провинции. Эта процедура, несомненно, имела громадное значение, предотвращая столкновения и соперничество, которые в других обстоятельствах возмутили бы покой республики. [c.460]

Оставив запутанный лабиринт исторических исследований и обратившись только к диктатам разума и здравого смысла, мы обнаружим куда больше причин отвергнуть, а не одобрять плюрализм в исполнительной власти, под какой бы личиной он ни таился.

Когда двое или большее число людей берутся за любое совместное предприятие или занятие, всегда возникает опасность разногласий. Если речь идет об общественном доверии или должности, облекающей их равным достоинством и авторитетом, существует особая опасность соперничества и даже враждебности. По этой причине, а особенно по совокупности их всех, должны возникнуть острейшие противоречия. Когда это происходит, снижается респектабельность, ослабляется власть, расстраиваются планы и действия тех, кого они разделяют. Если же прискорбно затрагивается всем этим высшая плюралистическая исполнительная власть страны, то проведение важнейших мер правительства в самых критических для государства обстоятельствах будет затруднено или сорвано. И что еще хуже, это может расколоть общество на самые буйные и непримиримые фракции, питающие приверженность к разным людям, из которых состоит высшая исполнительная власть.

Люди часто выступают против той или иной меры, ибо не принимали участие в ее подготовке или из-за того, что она готовилась теми, кто им не нравится. Но если с ними советовались, а затем не согласились, тогда оппозиция, по их мнению, становится неотъемлемым долгом самоуважению. Они, по-видимому, почитают для себя делом чести и утверждения личной непогрешимости сорвать торжество принятого вопреки их мнению решения. Честные и великодушные люди уже имели слишком много возможностей с ужасом заметить, до каких отчаянных поступков иногда доводил такой настрой и как часто коренные интересы общества приносятся в жертву тщеславию, высокомерию и упрямству индивидуумов, достаточно заметных, чтобы их страсти и капризы интересовали человечество. Быть может, вопрос, ныне вставший перед публикой, – прискорбное доказательство результатов этой презренной слабости, или, скорее, отвратительных пороков человеческой натуры. [c.461]

Согласно принципам свободного правительства, с только что указанными неудобствами приходится смириться при формировании законодательной власти, но не нужно и, следовательно, неразумно вводить их в конституцию исполнительной власти. Здесь они наиболее пагубны. В законодательном органе стремительность принятия решений чаще зло, чем добро. Различие во мнениях и столкновение партий в этой ветви правительства, хотя иногда и препятствуют полезным планам, тем не менее чаще способствуют размышлениям и осмотрительности, пресечению крайностей большинства. Но когда решение принято, оппозиции приходит конец. Решение – закон, и сопротивление ему наказуемо. Но никакие благоприятные обстоятельства не заменят и не загладят невыгоды несогласия в исполнительной власти. Они ясны и определенны, нет пункта, перед которым они перестанут действовать. Они служат препятствием и ослабляют с начала до конца осуществление планов или мер в области, их касающейся. Они постоянно противоречат качествам исполнительной власти, являющимся самыми необходимыми ее составными частями, – силе и быстроте, – причем не приносят никаких благ в виде компенсации. Во время войны, когда энергичность исполнительной власти является залогом национальной безопасности, от плюрализма власти можно ожидать любой опасности.

Следует признать, что эти замечания применимы главным образом в первом случае, а именно – при наличии плюрализма должностных лиц, обладающих равным достоинством и авторитетом; сторонников этого образа действия немного. Замечания эти в какой-то степени значимы, а подчас и весьма весомы, для проекта учреждения совета, согласие которого конституционно необходимо для действий показной исполнительной власти. Искусный сговор в этом совете способен расстроить и ослабить всю систему администрации. При отсутствии такого сговора одного разнообразия взглядов и мнений окажется достаточным придать выполнению функций исполнительной власти привычную слабость и медлительность.

Одно из самых серьезных возражений против плюрализма исполнительной власти, применимое как к последнему, так и к первому плану, заключается в том, что таким образом скрываются промахи и ликвидируется [c.462] ответственность. Ответственность несут двояко: порицание и наказание. Первая – важнейшая из двух, особенно в отношении должностей, замещаемых путем выборов. Человек, облеченный общественным доверием, много чаще утрачивает его, но не превращается в отвратительного типа, подлежащего наказанию по закону. Многолюдье в исполнительной власти в обоих случаях затрудняет поиски виновных. В обстановке взаимных обвинений часто становится невозможным определить, кого именно винить или наказывать за губительную меру или их множество. Идет переключение с одного на другого с такой ловкостью, с такими правдоподобными предлогами, что общественное мнение остается в неведении об истинном виновнике. Обстоятельства, которые могли привести к какой-нибудь национальной неудаче или бедствию, иной раз очень сложны, порой в событиях принимает самое различное участие ряд лиц. И хотя мы в целом отчетливо видим – имело место скверное управление, тем не менее нельзя не указать, кто именно виновен в причиненном зле.

“Мой совет взял надо мной верх. Совет раздирали такие разногласия, что оказалось невозможным добиться лучшего решения по этому вопросу”. Эти и подобные отговорки всегда под рукой, правдивые или надуманные. А кто возьмется потрудиться или взвалить на себя бремя тщательного исследования тайных пружин сделки? Найдется ли гражданин, обладающий достаточным рвением, чтобы взять на себя неблагодарную задачу, если партии столкнутся, а ведь, не правда ли, так легко двусмысленно истолковать происходящее, что станет невозможным определить их истинное поведение?