Несмотря на все баталии вокруг экономической реформы, мы в Верховном Совете не могли не заниматься еще более сложной проблемой, какую представляла собой задача сохранения единства страны. Еще на II съезде народных депутатов, осенью 1990 года, я делал доклад относительно Союзного и Федеративного договоров. Тогда многие мои слова оказались вещими. В частности, мною было сказано, что, «если мы не сумеем в ближайшее время подготовить и заключить Союзный договор, страну ждут большие беды». После распада СССР процессы дезинтеграции перекинулись на Россию – автономные республики требовали чуть ли не полной самостоятельности, области и края пытались также провозгласить себя «республиками», шантаж регионами Центра приобретал всеобщий характер. На это у «центра» было мало сил, а главное – денег.
Слабое до беспомощности, крайне неэффективное и неавторитетное федеральное правительство само являлось источником роста сепаратизма и регионализма республик, областей и краев. И можно со всей ответственностью заявить: если бы центр политического процесса в 1991–1993 годах плавно не переместился из Кремля в Дом Советов – Парламентский дворец, не было бы сегодня единой России. И скорее всего реализовалась бы идея некоего конгломерата полуколониальных государственных образований (10–15 субъектов) на территории России, как прогнозировали в своих тогдашних публикациях и зарубежных выступлениях лидеры радикал-демократов. Только такое расчленение России, полагали они, может «окончательно» решить вопрос о «русской империи». Забегая вперед, скажем: этими концептуальными идеями руководствовались они, когда открыто поддержали мятежный режим генерала Дудаева. Они хихикали в прессе, когда грозненские мятежные власти приняли провокационное решение о «лишении депутатского мандата Р.И. Хасбулатова»…
Правительство и президент, столкнувшись с непреодолимыми для них препятствиями, вообще отказались от задачи разработать и подписать более или менее приемлемый Федеративный договор. Страна неумолимо двигалась в направлении распада. Зарубежные печатные органы 1992 года были переполнены статьями, авторы которых, кто с тревогой, кто с оптимизмом, писали о неминуемом хаосе в России, который наступит в результате федерализации Российской Федерации.
Вот в такой обстановке я лично взялся за разработку Федеративного договора, который скрепил бы все субъекты России в едином конституционном акте, в котором были бы четко определены права, полномочия и взаимоотношения на трех уровнях: республики, области и края, автономные области.
Не буду описывать все проблемы и трудности, которые приходилось преодолевать, сообщу лишь, что мне лично приходилось подолгу беседовать со всеми руководителями регионов, согласовывать с ними едва ли не каждый пункт Договора, учитывая при этом временные ограничения. Полагаю, что лишь высокий авторитет парламента, понимание всей российской провинцией того обстоятельства, что именно парламент в настоящее время выступает единственной дееспособной государственно-политической властью в стране, помогли нам добиться успеха. 29–30 марта в стенах Парламентского дворца состоялось полное одобрение текста Федеративного договора. Он состоял из трех блоков, или трех разновидностей договора.
Первый блок. Это Договор между Российской Федерацией и республиками в составе России.
Второй блок. Это Договор между Российской Федерацией, областями и краями России.
Третий блок. Это Договор между Российской Федерацией и национальными округами и Еврейской автономной областью.
Все они были представлены председателями местных парламентов и главами исполнительных органов власти. И все они, как главы субъектов Российской Федерации, подписали три документа (республики – один, области и края – второй, национальные округа – третий). Таким образом, сторонами договора стали с одной стороны – субъекты Федерации, с другой стороны – Россия, в лице ее центральной власти – Верховного Совета. И соответственно от имени России – центральной власти – все три документа подписал председатель Верховного Совета России, а от имени ее субъектов – главы администраций и председатели соответствующих парламентов (Верховных Советов республик, областей, краев, национальных округов). Все эти три документа в своей совокупности составили ФЕДЕРАТИВНЫЙ ДОГОВОР; он на очередном съезде (VI) народных депутатов был инкорпорирован в Конституцию России. Таким образом, мы скрепили единство и целостность Российской Федерации. Так был разрушен автономный процесс распада Российской Федерации, остановлены процессы ее балканизации, они были повернуты вспять.
И самое интересное – ни у кого из участников этого судьбоносного совещания не возник вопрос: почему этот Федеративный договор не подписал президент Ельцин, не говоря уже о Доме Советов – Правительстве России? Ответ прост: руководители автономных республик, краев и областей раньше других политических и иных сил поняли (в силу своей вынужденной «заземленности»): политическая и государственная власть реально находится в Парламентском дворце, у Верховного Совета, а не в Кремле. До подписания Федеративного договора о таком факте говорили только отдельные аналитики, а с этого момента, 30 марта 1992 года, не понять это было уже невозможно – слишком наглядным было это историческое событие.
Содержанием Федеративного договора являлось точное установление полномочий субъектов Федерации и описание этих полномочий. Тем самым был положен конец долгим спорам относительно предмета ведения полномочий Центра и провинций этого Центра. Отныне политические дискуссии, расшатывающие Россию, прекращались, а в случае возникновения спора начинали действовать конституционные суды.
Это был грандиозный успех (и, несомненно, мой личный успех); и даже не просто Верховного Совета – огромный результат всей нашей государственной политики, выдающееся достижение страны. Успех был достигнут благодаря нашей решительности, динамизму, умению найти компромисс, не выходя за рамки Конституции, уважительному отношению к лидерам всех и каждого из субъектов страны.
В течение двух дней (чуть ли не до полуночи) я и мой заместитель Юрий Яров – не считая наших парламентариев и большой группы ученых-специалистов в области конституционного и административного права – работали с этими руководителями, уделяя им повышенное внимание. В случае затруднения с каким-то конкретным должностным лицом из региона я приглашал его в свой кабинет, шел разговор – и согласие достигалось, и работа продолжалась. В ней не участвовали только руководители двух республик – Татарии и Чечни. Но это я не считал уже большой проблемой – был уверен, что и с ними мы достигнем согласия. «С «двумя» я как-нибудь справлюсь», – размышлял я, будучи совершенно уверенным в полном успехе всего этого нелегкого предприятия.
Другой фактор успеха – это правильная тактика по отношению к Кремлю. Если бы были «подключены» люди Ельцина – это был бы неминуемый провал. Ельцин поручил бы это «дело» кому-нибудь из чиновников (например, Сергею Шахраю), тот неумолимо начал бы конфликтовать с лидерами провинций. Последние, в свою очередь, раздраженные таким отношением, просто покинули бы Москву. Поэтому я строго запретил Ярову приглашать кого бы то ни было из Кремля, а проекты наших рабочих документов – никому не показывать, если не будет инициативы лично со стороны президента. Эта тактика дала блестящий успех…
Это событие оказало ошеломляющее воздействие на Кремль… Я еще подводил «промежуточные» итоги, выступая перед участниками этого исторического совещания (а в соседнем помещении, там же, на 2-м этаже Белого дома, накрывались столы для торжественного ужина), как мне позвонил Ельцин.
Ельцин: Руслан Имранович, я слышал, что вы успешно завершили работу с Федеративным договором, подписали документ. Это очень хорошо. Но, может быть, я тоже поставлю свою подпись – я ведь президент страны. А тут такое дело, как будто меня и нет… Как вы смотрите на мое предложение? Люди еще не разъехались?
Я: Борис Николаевич, это хорошая идея. Будем считать, что я подписал с руководителями субъектов своего рода «предварительный договор». От имени Российской Федерации подписи мы можем поставить вдвоем. Я не только не возражаю, но и приветствую ваше решение. Но учтите только одно – никакой ревизии документа, иначе все «взорвется».
