С другой стороны, на региональном и местном уровне, где масштаб экономической политики другой, власть дееспособна в “административном” смысле. Она активно и целенаправленно вмешивается в функционирование предприятий и распределение собственности. Говорят уже о “новом феодализме”. На самом деле в регионах создается единственно возможная в сегодняшней России система устойчивых экономических отношений, основанная на непосредственном контроле власти над бизнесом. Разумеется, эта устойчивость относительна, она окрашена персональными отношениями и падает при кадровых переменах. Но главная негативная черта “нового феодализма” — подавление конкуренции. Подобная система регулирования экономической жизни обеспечивает выживание, простое воспроизводство — но не развитие.
Б) Приватизация государства. В течение последних лет Россия (и ее государственный аппарат) отошла от модели “дикого капитализма”. Но что ее сменило? Взятка и криминальные крыши заместились долгосрочным отношением между чиновником и фирмой и включенностью фирмы в сеть более цивилизованных механизмов защиты собственности. При этом нельзя сказать, что именно фирма использует чиновника: часто бывает наоборот. Возникают корпоративные отношения с иерархизированными общими интересами; новые неформальные корпорации обязательно включают подразделения государственного аппарата или конкретных чиновников.
Корпорации и окружающие их сети личных отношений связывают чиновников с конкретными частными интересами. Иногда такие связи предполагают “откуп” конкретного чиновника конкретной структурой, но гораздо чаще его включенность в сеть взаимных услуг не возмездного характера, которые, однако, концентрируется в точках принятия решений (и в государственном аппарате, и в бизнесе). Такие сети обязанных друг другу людей существуют во все времена и во всех странах. Особенность сегодняшней ситуации в России — в том, что через эти сети услуг (а не через официальные контракты) проходит на порядок большая доля ВНП, чем в развитых государствах. Применительно к государственному аппарату — это основная часть реальных располагаемых доходов ответственных чиновников. Даже у честного чиновника, который не мыслит себя в роли подкупленного и с негодованием отвергнет любую предложенную в обмен на конкретную услугу сумму, через “дружеские сети” проходит такая значительная часть дохода, что он не может существовать вне ее и, соответственно, противостоять косвенному давлению.
Причина проста — наше государство попало в ловушку популизма. Лозунг В.И.Ленина о зарплате чиновников на уровне среднего рабочего, от которого отказались даже большевики, воплощен в 90-е годы в жизнь. В итоге даже министр (а таких государственных служащих в стране всего около ста) на свою министерскую зарплату не может законно, на основе сложившихся рыночных цен: раз в неделю сходить в ресторан; купить машину; купить квартиру; построить дачу; съездить в отпуск за границу; оплатить обучение своих детей в частной школе и на платном отделении вуза.
В результате государственные служащие в своей работе руководствуются своими обязательствами не меньше, чем интересами своего нанимателя — государства. В этом основная причина неэффективности госаппарата.
В) Приватизация государства — II. Хроническое недофинансирование государственных органов толкает министерства, ведомства и их подразделения на поиски дополнительных источников привлечения средств. Это нацеливает их деятельность на борьбу с другими ведомствами за источники ренты: лицензионных сборов, распределения бюджетных ресурсов и оказание дополнительных платных услуг. Привлечение средств может идти открыто — как это было в таможне, МВД и ФСНП. Однако чаще ведомства не могут делать это от своего лица и формируют вокруг себя аффилиированные государственные или даже частные предприятия, специализирующиеся на такого рода услугах. В последнем случае доходы присваиваются скорее верхушкой ведомства, чем ведомством в целом.
В)Пытаясь компенсировать неэффективность чиновников их численностью, государство раздуло свой аппарат до размеров, превосходящих советскую и партийную бюрократию былых времен, вместе взятые. Тем самым автоматически расширилась сфера вмешательства от лица государства в хозяйственные и социальные процессы — ибо каждый элемент государственного аппарата претендует на особую зону деятельности. Мы говорим именно о вмешательстве — часто деструктивном, не направленном и не исходящем из общественных или государственных интересов, а не о регулировании. Государственное регулирование хозяйственной и общественной жизни (как последовательная и гласная политика, направленная на уменьшение неупорядоченности, снижение рисков и компенсацию нежелательных для общества последствий деятельности рынков) при этом последовательно уменьшалось.
Г) В законодательстве и практике правоприменения копируется юридическая система развитых стран, где судебные институты развивались в течение столетий. Отсюда принятие многочисленных правовых актов, несоразмерных реалиям страны, и, в результате, едва ли не фактическая невозможность хозяйствовать, не нарушая какие- либо правила. Обычными стали расхождения неформальных норм экономического поведения с официально провозглашенными, восприятие законов как неких деклараций о намерениях и, наконец, неверие в законность как таковую.
В условиях дефицитности квалифицированных юридических услуг большинство граждан и предприятий оказывается в ситуации правовой неопределенности, где фактически господствует право сильного (точнее, богатого).
Исполнительная власть влияет на судебную, но не обеспечивает исполнение решений судов. Независимость суда и прокуратуры — почти пустой звук.
Д) Полномочия чиновников определены слишком широко, оставляя возможность выборочно подходить к исполнению своих обязанностей. Поле административного произвола включает трактовку законов через ведомственные нормативные акты, выбор из взаимоисключающего набора действующих правил и, наконец, полную свободу решений в неурегулированных зонах хозяйственной деятельности.
Итак, потребность общества и экономики в сильном и эффективном государственном присутствии и регулировании наталкивается на неэффективность самого государства. Для исправления сложившегося положения любой власти будет необходимо предпринять ряд срочных и политически сложных мер.
Регулирование должно следовать за наблюдаемыми интересами(любое действие в экономической политике должно опираться на социальную поддержку определенных групп населения).
Реформа законодательства. Российская система гражданского права должна быть упрощена. Целесообразно в кратчайшие сроки провести ревизию законодательства, регулирующего экономические процессы. Недостаточная продуманность “правил игры”, провозглашенных государством, приводит к утрате грани между криминальным перераспределением (рэкет, взяточничество, мошенничество) и продуктивной деятельностью, которая по разным причинам выталкивается в “тень”. Необходимо отделить правовые нормы, которые определяющим образом воздействуют на экономику и социальную сферу, от тех, которые влияют на них слабо (о чем может свидетельствовать малое число ссылок на них в судебных решениях), и в особенности от норм, которые в массовом порядке нарушаются либо по причине неосуществимости, либо в виду отсутствия эффективных механизмов реализации. Эффективные нормы необходимо закрепить, максимально конкретизировав порядок их исполнения.
Одно из важнейших требований к законодательству в условиях пока еще низкой правовой культуры хозяйствующих субъектов — относительная простота правовых норм как с точки зрения их усвоения и применения участниками хозяйственной жизни, так и с точки зрения контроля. Это позволит сузить границы их произвольного толкования чиновниками.
