Как чисто законодательный орган, Дума могла мало что сделать в то время. Долговременные программы разработки и принятия законов были отложены на время войны, согласно закону о военном положении, необходимые постановления военного времени издавались соответствующими департаментами правительства. Можно было ожидать, что правительство воспользуется политическим перемирием для упрочения своей власти, но оно на это не пошло. Поэтому думские либералы предложили правительству 26 июля 1914 года не свободу от парламентского контроля, но свое честное и активное содействие военным усилиям. Сама Дума не выработала механизм для такого сотрудничества, но существовали органы местного самоуправления – земства и городская администрация, – через которые либералы могли работать, часто конкурируя с чиновниками.
Земства представляли собой выборные органы местного самоуправления, учрежденные земской реформой в 1864 году; депутаты земств («гласные») избирались по трем куриям – уездных землевладельцев, владельцев недвижимости в городах, представителей сельских обществ. С тех пор либералы стали считать эти органы семенами, из которых должна вырасти представительная власть в общенациональном масштабе. Требование установления в стране парламентского правления часто облекалось во второй половине XIX века в такие выражения, как «завершить реформы, которые дали России земства» или «завершить реформы периода правления Александра Второго». Из земств и близких к ним учреждений формировались в отрезок времени, предшествовавший учреждению Думы в 1906 году, такие узаконенные партии, как кадетская и октябристская. Влияние земств на политическую жизнь в России усилилось в ходе Русско-японской войны 1904–1905 годов, в частности благодаря помощи, которую они оказывали Красному Кресту в уходе за ранеными солдатами, эвакуированными с фронта. Опыт Русско-японской войны послужил образцом для новых попыток земств (Всероссийский земский союз) и городских администраций (Всероссийский союз городов) добиться руководящей роли в политической жизни страны во время Первой мировой войны (в 1915 году, объединившись, создали объединенный комитет – Земгор). И поскольку в этот раз размах работы земств, средства, которыми они располагали, и важность их деятельности значительно превышали то, что было в 1904–1905 годах, то соответственно выросли их амбиции.
Представители местных властей и бюрократии Санкт-Петербурга (с 1914 года Петрограда) вспоминают о сотрудничестве 1904–1905 годов без особого удовлетворения. И все же, когда разразилась Первая мировая война, центральное правительство не могло не взывать к доброй воле местных властей, а земства и городские учреждения не могли не ответить на эти призывы с энтузиазмом. Хотя в России в это время порядок обеспечивался строгими мерами, местные власти пользовались довольно значительной свободой действий. У центрального правительства просто не было достаточных средств для того, чтобы быстро мобилизовать обширные ресурсы страны, оценить которые оно не всегда было в состоянии.
Мобилизация огромного числа новобранцев и резервистов (в начале войны 5,4 миллиона, а всего за войну 15,8 миллиона. – Ред.), значительные потери в живой силе, понесенные уже в первые несколько месяцев войны, легли непосильным бременем для руководства медицинской и снабженческой служб армии. Вот почему организация госпиталей и снабжение войск стали первоочередными задачами в деятельности городских учреждений и земств.
В этой сфере они состязались не только с властями и обществом Красного Креста, но также с частными благотворителями. Разумеется, правительство предпочитало бы, чтобы городские учреждения и земства не выходили за статус частных благотворительных обществ, но это вовсе не означало, что органы местной власти воспринимали свои военные усилия именно таким образом. Такой статус и не был совместим с возраставшим размахом их деятельности в национальном масштабе.
Помимо разного рода деятельности в области медицинского обеспечения и тылового снабжения войск, самодеятельные организации – под которыми мы теперь будем подразумевать земства и городские администрации – столкнулись вскоре с непредвиденными проблемами, созданными наплывом беженцев и эвакуируемых граждан с территории, оккупированной противником или расположенной у линии фронта. Обеспечение этих людей жильем и пищей не было единственной задачей. Вскоре самодеятельные организации распространили свои функции на юридическую помощь беженцам и семьям военнослужащих. Они помогали им добиваться материальной помощи, пенсий, компенсаций за понесенные потери. Они сотрудничали с частными организациями, особенно с различными комиссиями по поддержке еврейского населения, выселенного, зачастую насильственно, из-за «черты оседлости» (из прифронтовой полосы).
Стало очевидным очень быстро, что обе самодеятельные организации выступают главными закупщиками ряда товаров, необходимых для снабжения армии. Это влекло их к дальнейшим шагам по организации собственного производства большого числа товаров. К 1916 году число заводов и мастерских, контролировавшихся Земгором – объединенным комитетом Всероссийских земского союза и союза городов, работавших на снабжение армии, превысило две тысячи.
Именно для того, чтобы справиться со всеми этими задачами на общенациональном уровне, земства и городские власти, возвращаясь к практике, которую освоили в период Русско-японской войны 1904–1905 годов, сформировали Общероссийские союзы. Это были исключительно добровольные ассоциации земств и властей отдельных городов и провинций, которые объединились для работы под руководством головных учреждений в Москве по единому плану. Эти союзы возникли как бы спонтанно: для этого не потребовалось ни приказов, ни санкций правительства. Постепенно, однако, они получали официальное признание. Когда императорским указом от августа 1914 года были учреждены специальные советы – Особые совещания, в них включались представители самодеятельных организаций[13].
Таким образом, Общероссийские земские и городские союзы стали мощными факторами в жизни России, задействовавшими тысячи людей, огромные суммы денег и влиявшими на частную и общественную жизнь десятков миллионов подданных Российской империи (население империи в 1914 году достигло 180,6 миллиона человек. – Ред.). Тем не менее ни земства, ни городские власти не располагали необходимыми финансовыми средствами для работы такого масштаба. С самого своего возникновения они полагались главным образом на правительственные субсидии. Первоначально контроль над расходами по этой деятельности посредством бухгалтерского и аудиторского учета возлагался на сами самодеятельные организации. Позднее, когда отношения с правительством окончательно испортились и началась кампания взаимных нападок, центральная власть и самодеятельные организации обвиняли друг друга во взяточничестве и хищениях. Были учреждены специальные комиссии по контролю за государственными средствами, выделенными этим организациям, и это, как мы увидим, привело к дальнейшим трениям.
В мае 1915 года образовалась третья всероссийская самодеятельная организация, ставшая не менее мощным политическим фактором, чем две предыдущие. В апреле – мае 1915 года страну взбудоражили вести о нехватке на фронтах оружия и, особенно, боеприпасов. Посыпались обвинения, что правительство не предприняло достаточных мер для использования имеющихся в России ресурсов в целях производства военного снаряжения. 26 мая 1915 года в Петрограде созвали конференцию различных ассоциаций промышленников. На ней московский промышленник П.П. Рябушинский произнес громоподобную речь, в которой поделился своими впечатлениями от посещения на фронте армейских подразделений, и потребовал, чтобы сами промышленники наладили производство оружия и боеприпасов. Конференция приняла резолюцию о создании в каждой провинции военно-промышленных комитетов и формировании Центрального военно-промышленного комитета в целях координации деятельности провинциальных филиалов.
