С целью улучшения подготовки кадров для флота приказом НК ВМФ от 5 сентября 1939 года учебные отряды Краснознаменного Балтийского и Черноморского флотов были подчинены начальнику Военно-морских учебных заведений.

До 1938 года командные и технические кадры для морской авиации готовили на авиационном факультете и годичных курсах старшего и высшего начальствующего состава авиации при Военно-морской академии им. К.Е. Ворошилова, в Военно-воздушной академии им. Н.Е. Жуковского, военной школе морских летчиков и летнабов, в системе военно-учебных заведений ВВС РККА. С 1938 года подготовку летного состава для авиации ВМФ стали дополнительно проводить:

— военно-морское авиационное училище им. И.В. Сталина (Ейск);

— военно-морское авиационное училище им. С.А. Леваневского (Николаев);

— 3-е военно-морское авиационное училище;

— военно-морское авиационно-техническое училище им. В.М. Молотова;

— военно-морское училище спецслужб (Сортавала);

— курсы усовершенствования начальствующего состава ВВС ВМФ;

— курсы ВВС РККА.

Таким образом, к началу войны удалось несколько улучшить подготовку командных и политических кадров на флоте. Продление срока службы на флоте до пяти лет (принятое Законом о всеобщей воинской обязанности) в значительной степени способствовало обучению краснофлотского и старшинского состава своим специальностям. Да и активная работа центров ОСОАВИАХИМа содействовала широкому распространению среди молодежи военно-морских знаний и их подготовке к службе на флоте.

Интенсивно развивалась теория военно-морского искусства, которой были посвящены статьи В.А. Алафузова и И.С. Исакова, исследования В.А. Белли (Основы ведения операций на море. 1939 г.), Ю.А. Пантелеева (Вопросы боевого управления в операциях подводных лодок на морских сообщениях. 1939 г.) и других теоретиков и моряков. Многое дал и опыт, полученный в Испании и во время советско-финляндской войны, анализ морских сражений уже начавшейся Второй мировой войны.

В предвоенные годы было правильно определено, что задачи флота вытекают из общего стратегического плана действий всех Вооруженных Сил СССР на основе стратегического, оперативного и тактического взаимодействия с сухопутными войсками и военно-воздушными силами.

Основной задачей флота являлась активная оборона морских границ СССР, осуществляемая во взаимодействии с полевыми частями Красной Армии. В начале 1940 года Генеральный штаб РККА и Главный морской штаб совместно разработали «Положение о взаимодействии войск Красной Армии и Военно-Морского Флота при обороне побережья», в котором было четко определено, что сухопутные войска, приданные ВМФ для обороны военно-морских баз и важных объектов флота, в оперативном отношении подчинялись старшему морскому начальнику. Но требования этого документа до войны так и не были выполнены морскими и общевойсковыми командирами при совместном базировании их частей.

Окончательно сложилась и теория использования ВМФ для достижения конечной цели на морском театре, которая заключалась в нанесении разнородными силами флота (подводными и надводными кораблями, авиацией) сосредоточенных ударов при проведении последовательных и параллельных операций, связанных между собой единством стратегической задачи. Для этого флот должен был стремиться захватить противника врасплох внезапностью и стремительностью своих действий, лишить того свободы действий на его морских коммуникациях.

На каждом театре военных действий находившиеся там флоты имели свои конкретные задачи, которые зависели от сложившейся военно-политической обстановки, соотношения противоборствующих сил, от военно-географических условий.

Главная роль отводилась наступательным действиям советского ВМФ на всех морях. На силы флота возлагалось проведение как самостоятельных, так и совместных с армией и ВВС РККА операций. К самостоятельным операциям флота относились:

— действия по уничтожению сил флота противника на море;

— нарушение его морских коммуникаций;

— оборона своих коммуникаций;

— действия против баз и береговых объектов противника.

При проведении совместных операций с сухопутными войсками РККА флоты и флотилии намечалось передавать в оперативное подчинение командующим фронтами и армиями. Эти операции преследовали следующие цели:

— обеспечение приморских флангов войск РККА;

— осуществление десантных и противодесантных операций;

— ведение борьбы в шхерных районах.

Особое внимание уделялось организации взаимодействия видов вооруженных сил: сухопутных войск, флота и авиации, а также родов ВМФ — надводных и подводных — с авиацией и береговой артиллерией. Были выработаны основы проведения минно-заградительных, десантных и противодесантных операций, нанесение ударов по неприятельским базам и по огневому обеспечению приморских флангов полевых войск РККА. Во всех случаях в задачу флота входило проведение тральных и разведывательных операций.

При осуществлении операций на море предусматривалось принятие таких мер, которые могли бы затруднить противнику проведение ответных мероприятий, способных сорвать действия наших военно-морских сил. Боевое обеспечение операций включало проведение предварительных и непосредственных мероприятий нашего флота.

Предварительное обеспечение включало:

— ослабление надводных сил и подводных лодок противника в его базах и на выходах из них ударами авиации, своих кораблей, минной войной, морской блокадой;

— завоевание господства в воздухе к началу операции путем уничтожения авиации противника на его аэродромах и в воздушных боях;

— поиск и уничтожение неприятельских подводных лодок, особенно в том районе, где намечено проведение операции;

— введение противника в заблуждение относительно выбранного операционного направления действий нашего флота;

— необходимую скрытую переброску сил в район проведения операции.

Мероприятия по непосредственному обеспечению операции включали:

— сосредоточение основных сил флота на главном операционном направлении;

— нанесение ударов по глубине расположения противника;

— обеспечение свободного выхода своих сил из баз и их развертывание;

— продолжение операций по подавлению авиации противника на его аэродромах и в воздухе;

— продолжение поиска и уничтожения вражеских подводных лодок.

Все эти мероприятия должны были обеспечить успех в проводившихся операциях флота. Большая роль в проведении операций отводилась и позиционным средствам борьбы — береговой артиллерии, минным заграждениям и сильно укрепленным минно-артиллерийским позициям, опираясь на которые флот мог действовать решительно и результативно.

Перед войной были пересмотрены взгляды на пропорцию кораблей, в которых отмечалось, что в связи со значительным ростом боевых возможностей авиации, подводных лодок, минного оружия уменьшилась роль крупных надводных кораблей как основной ударной силы флота. Эту роль теперь должны были выполнять подводные лодки и авиация, а из надводных кораблей — легкие силы и торпедные катера.

Все эти теоретические положения нашли свое отражение во «Временном наставлении по ведению морских операций» (НМО-40). В этом документе были впервые обобщены оперативные взгляды на характер современной войны, задачи и способы ведения боевых действий на море.

Отмечалось, что борьба с противником будет осуществляться методом проведения морских операций и повседневных боевых действий на море, в воздухе и на суше. Большое внимание уделялось использованию подводных лодок, авиации и торпедных катеров, которым отводилась роль ударных сил флота при проведении наступательных операций. Легкие силы флота нацеливались на систематические боевые действия против береговых объектов и кораблей противника, действия на морских коммуникациях.

В зоне противника операции должны были производиться силами подводных лодок, авиации и надводных кораблей в тесном и постоянном взаимодействии. В наставлении подчеркивалась важность сосредоточения руководства проводимой операцией в одних руках (общефлотского или морского командира) от начала до ее полного завершения.